國 際 政 治 學 專 欄（一）
-「外交政策」、「國際關係」及「國際政治」
作 者: 林 泰 和
今天國際政治學專欄第一次開闢，我想試圖做一些這門學科中基本概念的澄清，這也是開始從事學術工作的基本條件及前提。
首先要澄清的是「外交政策」、「國際關係」及「國際政治」這三個概念[1]。基本上，「外交政策」(Außenpolitik)是民族國家(Nationalstaaten) 為了達到他對外的目標(政治、經濟、軍事或甚至社會)，所制定的政策。相反的，國內政策(Innenpolitik)基本上是對內的目標和行動。另外，外交政策是一種單向的對外政策制定(→)。專門研究外交政策的學者也都會研究形成這些對外政策的條件，也就是所謂的外交政策決策分析。外交政策的產生, 通常是反映國內社會的整體利益，但也常是到外界刺激的反饋(feedback)的結果。最早外交政策的權限都是掌握在各國的外交部或行政首長，外交的行為通常也表現在其與各國的相互官式訪問上或條約的簽訂；現代外交的權限已經不在被外交部所獨享，其他各部會(如經濟部)如有涉外關係，亦享有一定的外交權[2]，在聯邦制的國家，甚至各邦都有駐外代表[3]。
「國際關係」(Internationale Beziehungen)是這三個概念中最大的一個。它是泛指在國際上不同行為者(Akteure)，例如國家、國際組織、社會團體等，在超出國界外的一切行為及其互動。而這一些行為及互動通常是超出一定時間之外恆常且重複的行為模式。所以說國際關係是雙向或多向的行為(↔)。通常這種國家之間的互動模式可大略區分為政治、經濟、文化、旅遊等層面，也就是國際關係包含官方及非官方的互動及往來。研究國際關係的學者通常只把外交政策放在一個更大的體系下面來觀察，也就是國際體系，研究的重心在於歸納出這一些互動模式的定則。
「國際政治」(Internationale Politik) 是指國際關係中政治(或帶有政治性質)的部分。一般來說，國際政治是種具有官方性質的政府間互動行為，只有主權國家的政府才能行使這個權力。最典型的例子即是戰爭的發動，條約的締結、外交官員的派遣等等。研究國際政治的學者通常不會純粹去研究國家間的經貿往來或文化交流，除非這些活動被賦予官方的目的(對未開發國的經濟援助)；或被當成一種政策執行的工具(經濟制裁)。一九六Ο年代中國派出乒乓球隊到美國去比賽，表面上是一種文化、體育方面的交流、但實際上是作為中國改善對美國關係的一種外交執行的工具。
綜合上述，外交政策是國家單向且對外的政策，兩個或兩個以上國家間外交政策的執行及互動則構成國際關係。國際關係可以是官方(政府)抑或非官方(政府)的關係。如果這種關係是國家間政治性的互動，則稱為國際政治。其實研究國際政治的學者一定要對外交政策有一定的了解，而國際間的關係通常又以政府間政治的關係特別突出及重要、影響也特別遠大(戰爭的發動)[4]，所以中文習慣以國際政治學來指涉西方的國際關係學(International Relations, IR)，筆者認為並無重大牴觸。只是研究的重心之不同及基於學術上概念區分的重要性。
再用以下的例子來說明這三個概念的不同。中國政府在一九九六年執行它對台灣進行飛彈試射的政策，這是中國對台灣的外交政策。美國、日本、台灣對這件的反應，以及和中國間所形成的互動，因具有政治關係(美國派遣航空母艦)，故可以稱為國際政治。而這幾國平常之間的互動(政治或非政治性)則可稱為國際關係。
值得一提的是，一般國家及國家之間的互動關係，譬如商業、觀光、文化交流等都是和平的、例行的、日常的活動，這些常態比較不會吸引一般民眾的目光；能登上國際新聞的些事件，比較具有爆炸性、雖能聚集大眾的焦點、但這並非是國家之間互動交往的常態。另外，隨著冷戰的結束，一些以前不太被重視或關心的問題，紛紛浮上檯面：如人權問題、環保問題、南北發展不均問題、國際金融問題等。因為國際政治的研究課題有擴大的趨勢，所以現在除了上述三個基本概念外，大家也常常看到「國際研究」 (International Studies) 或「世界政治」(World Politics)等用語，其實都是國際政治學的範圍。
接下來，有三個和上述有密切關係的外文的概念，在使用時也常常容易被搞混：國際(international)、 跨國際(transnational)、超國際(supra- national)。
相對於一般口頭上的用法，所謂「國際」在政治學上是指國家與國家官方間的，更精確的用法是「政府間的」(Intergouvernemental)。此一概念基本上和國際政治相吻合。和國際相對的「跨國際」是指非國家的個體或團體在跨越國界所做的行為。所謂個體包括企業、觀光客、難民等；團體則包含教會、政黨等。「跨國際」概念大約與上述的國際關係中的非政府行為相當。最後是「超國際」的概念。當一個組織的成員國下定決心，在全部或至少某一部份領域下，交出自己的主權，以不必全體同意的決策方式，做成對它有拘束力的決定。在此情況下，這個組織即是超國際的。因為如果依全體同意作為決策的程序，即表示各國仍享有主權，只要有一個國家不同意(否決權的行使)，就無法做成有拘束力的決議。目前在世界上只有歐盟的歐洲共同體部分是超國際的組織[5]。
以上大略介紹了國際政治學的幾個基本概念。因為國家是國際政治學分析的基本單元而且世界上不只個一個國家，國家和國家之間會產生互動的關係。下一期視野的國際政治學專欄將為大家進一步介紹國家和國家之間產生互動關係的架構或場所： 「國際體系」。（林泰和：台灣國立政治大學政治系畢業、德國特里爾(Trier)大學政治學碩士；敏斯特大學政治學系博士課程）
[1] 很遺憾的是在國際政治學界，到目前為止對這三各基本概念尚沒有很標準及權威的界定。邁爾斯(Reinhard Meyers)對此的解釋是：每一個國際關係的大理論(Großtherien)以不同的認識興趣(Erkenntnissinteresse；有關認識興趣，請詳見哈伯馬斯 Habermas，Jürgen: Erkenntnis und Interesse; 1981)來尋找國際政治的現象，而基於不同的人類學，倫理學及方法論的前提，而提出不一樣的問題(Fragestellung)。基於每一個大理論的背後都有一套存有學上的基本假設，使得一些基本概念的標準化，迄今仍無共識。本文對這些概念的處理基本上是參考 Holsti, K.J: International Politics – A Framework for Analysis (1983); Seidelmann, Reimund: „Außenpolitik“, In: Lexikon der Politik, Bd. 6. Internationale Beziehungen, S. 42-48; Meyers, Reinhard: „Internationale Beziehungen/ Internationale Politik“, In: Lexikon der Politik, Bd. 6. Internationale Beziehungen, S. 225-230.
[2] 阿扁總統的跨州之旅，有經濟部官員甚至企業界代表隨行。或者台灣駐外單位，有經濟部代表進駐，都是明顯的例子。
[3] 例如德國的每一個邦在布魯塞爾都有駐歐盟的代表。有一些較大的邦，如巴伐利亞，在一些較大的國家都設有自己的辦事處。
[4] 這裡要強調的是並非除了官方外的關係就不重要。特別是全球化的現象加強後，民族國家的地位及影響似乎有減弱的趨勢，相對的跨國企業的角色，越來越值得重視。
[5] 歐洲聯盟在阿姆斯特丹條約(1997)一共有三個主要部：歐洲共同體(Europäische Gemeinschaften) 、整體安全及外交政策(Gemeinsame Außen-und Sicherheits- politik)、警政及司法的合作(Polizeiliche und justitielle Zusammenarbeiten in Straf- sachen)。其中第一部份的決定形成，不用全體一致同意，固稱為超國家組織，這也代表歐盟在這個部分上已經完全整合了。