ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการแปรรูป

โดย ธงชัย มีนวล

พ.ต.ท.ทักษิณ ได้ประกาศอย่างชัดเจนว่า "...การแปรรูปเป็นเรื่องนโยบายที่รัฐบาลแถลงต่อรัฐสภา และประกาศต่อประชาชน ซึ่งจะให้หันหลังกลับคงไม่ได้..." หลังจาก สรส. เรียกร้องให้ยุติการแปรรูป ท่าทีดังกล่าวของนายกฯ ยังคงต่อเนื่องมาจนถึงปัจจุบันแม้ว่าจะมีการพบปะระหว่างทั้งสองฝ่ายแล้วก็ตาม

เมื่อตรวจดูสาระของนโยบายการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่รัฐบาลได้แถลงต่อรัฐสภา เมื่อวันที่ 26 ก.พ.2546 ปรากฏสาระสำคัญ ดังนี้

"พัฒนารัฐวิสาหกิจ ให้เป็นองค์กรหลักในการกอบกู้เศรษฐกิจและสร้างรายได้ให้กับประเทศ โดยรวมรัฐวิสาหกิจที่มีศักยภาพและมีความพร้อมเข้าด้วยกัน ภายใต้การบริหารขององค์กรที่เป็นมืออาชีพ มีการบริหารจัดการที่มีประสิทธิภาพ และปลอดจากการเมืองแทรกแซงในการบริหาร พร้อมทั้งเปิดโอกาสให้ประชาชนคนไทยมีโอกาสลงทุนในกิจการของรัฐวิสาหกิจ และสนับสนุนให้รัฐวิสาหกิจที่มีความพร้อมเข้าจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ภายในระยะเวลาที่เหมาะสม"

อยากจะถือโอกาสนี้ถอดรหัสนโยบายการแปรรูป เพื่อที่จะบอกกล่าวเกี่ยวกับสิ่งที่รัฐบาลนี้ได้แถลง ได้ทำในระยะที่ผ่านมา และพร้อมกันนี้ต้องการเรียกร้องให้รัฐบาลทบทวนรูปแบบการแปรรูป ที่รัฐบาลกำลังทำในขณะนี้

ประการแรก "พัฒนารัฐวิสาหกิจ ให้เป็นองค์กรหลักในการกอบกู้เศรษฐกิจและสร้างรายได้ให้กับประเทศ"

การพัฒนารัฐวิสาหกิจมีหลากหลายวิธี เช่น (ก) การปรับปรุงองค์ประกอบ คุณสมบัติ การสรรหาคณะกรรมการที่ทำหน้าที่กำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ แทนที่จะผูกขาดโดยข้าราชการประจำ และพรรคพวกของนักการเมืองฝ่ายรัฐบาล (ข) การปรับปรุงโครงสร้างองค์กร ระเบียบวิธีปฏิบัติงาน การสรรหาบุคคลเข้าดำรงตำแหน่ง ระบบผลตอบแทนและสร้างแรงจูงใจ เป็นต้น

แม้ว่าการแปรสภาพกิจการไฟฟ้า ประปา ซึ่งเป็นกิจการผูกขาด ไปเป็นบริษัท จะเปิดโอกาสให้สามารถบริหารจัดการองค์กรให้สัมฤทธิผลอย่างมีประสิทธิภาพได้ง่ายขึ้น แต่ก็ไม่สามารถรับประกันเต็ม 100% ได้ว่าบริษัทจะดำเนินการได้อย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล

และที่สำคัญไม่มีหลักประกันใดๆ ที่จะมั่นใจว่าจะเกิดประโยชน์ต่อประเทศชาติและประชาชนมากกว่ารูปแบบรัฐวิสาหกิจที่เป็นอยู่

เป้าหมายของการพัฒนารัฐวิสาหกิจเพื่อให้เป็นองค์กรหลักในการกอบกู้เศรษฐกิจ ดูจะมีความสำคัญน้อยลงบ้าง เนื่องจากเศรษฐกิจในปัจจุบันไม่อยู่ในภาวะตกต่ำแต่เป็นเศรษฐกิจขาขึ้นตามคำบอกเล่าของรัฐบาล จึงต้องปรับเปลี่ยนเป้าหมายเป็นการเสริมสร้างความแข็งแกร่ง (แทนที่จะเป็นการกอบกู้) ของเศรษฐกิจ

ส่วนเป้าหมายการพัฒนาเพื่อสร้างรายได้ให้กับประเทศชาตินั้น ต้องพิจารณาสองประเด็นหลักคือ

(1) ปริมาณรายได้ที่ประเทศชาติ (หมายถึงประชาชนส่วนใหญ่) จะได้รับต้องเต็มเม็ดเต็มหน่วย หากจะขายหุ้นรัฐวิสาหกิจจริง รัฐบาลต้องไม่แกล้งทำโง่ด้วยการกันหุ้นไว้และขายออกไปในราคาถูกๆ ให้กับคนในรัฐบาล ญาติพี่น้อง หรือพรรคพวก

และ (2) รายได้ที่ประเทศชาติจะได้รับต้องยั่งยืน เป็นรายได้ของสาธารณชน ทั้งในยุคปัจจุบัน รุ่นลูก รุ่นหลาน รุ่นเหลน และรุ่นโหลนในอนาคต รัฐบาลต้องไม่ทำเพื่อสนองความต้องการเม็ดเงินของรัฐบาลนี้รัฐบาลเดียว หรือกลุ่มคนบางกลุ่มเท่านั้น

ประการที่สอง เกี่ยวกับวิธีการที่จะบรรลุเป้าหมาย นโยบายที่แถลงต่อรัฐสภาจะทำ "...โดยรวมรัฐวิสาหกิจที่มีศักยภาพและมีความพร้อมเข้าด้วยกัน ภายใต้การบริหารขององค์กรที่เป็นมืออาชีพ มีการบริหารจัดการที่มีประสิทธิภาพและปลอดจากการเมืองแทรกแซงในการบริหาร..."

ผู้รับผิดชอบเรื่องการแปรรูปรัฐวิสาหกิจและผู้คนที่ติดตาม จะเห็นชัดว่า เริ่มแรกรัฐบาลนี้โดยกระทรวงการคลังได้พยายามจัดตั้งบริษัทรวมทุนขนาดใหญ่ ที่จะทำหน้าที่ลงทุนในรัฐวิสาหกิจต่างๆ ท่าทีของรัฐบาลในตอนนั้นบ่งบอกได้ว่า

(ก) รัฐบาลจะต่อยอดงานที่รัฐบาลก่อนหน้านี้ได้ทำมา ด้วยการจัดตั้งเป็นบริษัทรวมทุนขนาดใหญ่ขึ้น และมีแนวโน้มในขณะนั้นว่ารัฐบาลจะไม่นำรัฐวิสาหกิจใดรัฐวิสาหกิจหนึ่งเพียงลำพังเข้าซื้อขายในตลาดหลักทรัพย์ แต่จะนำบริษัทรวมทุนเข้าตลาดแทน และ (ข) รัฐบาลไม่ได้ขัดขวางแนวทางการปรับปรุงประสิทธิภาพการทำงานของพนักงานรัฐวิสาหกิจ ประสิทธิภาพองค์กรรัฐวิสาหกิจ และประสิทธิภาพอุตสาหกรรมโดยรวมทั้งระบบ ซึ่งเป็นสิ่งที่ได้ดำเนินการอย่างต่อเนื่องมาหลายรัฐบาล

ท่าทีของรัฐบาลในลักษณะดังกล่าวนั้น คาดกันว่าจะไม่ทำให้เสียหายต่อวัตถุประสงค์หลักของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่ต้องการทำเพื่อประเทศชาติและประชาชน ขณะเดียวกันรัฐบาลได้แสดงให้เห็นถึงแนวคิดที่จะใช้รัฐวิสาหกิจเป็นเครื่องมือทางการเงินของรัฐบาลในการบริหารจัดการแผ่นดินให้สัมฤทธิผล อย่างมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น

อย่างไรก็ตามสิ่งที่รัฐบาลดำเนินการต่อมานั้น ปรากฏว่า รัฐบาลกลับมุ่งเน้นกับวัตถุประสงค์รอง (ทางการเงิน) ที่เป็นความต้องการเฉพาะหน้าของรัฐบาลมากกว่าวัตถุประสงค์หลัก

ไม่เพียงเท่านั้น แนวทางที่จะบรรลุวัตถุประสงค์หลักที่ได้ทำกันมาตั้งแต่อดีต (เช่น เพิ่มบทบาทภาคเอกชนเพื่อช่วยภาครัฐลงทุนในกิจการไฟฟ้า และการสร้างการแข่งขันอย่างเสรีและเป็นธรรมให้เกิดขึ้น) กลับถูกรัฐบาลนี้ตัดตอน และเปลี่ยนแปลง

โดยเฉพาะกิจการไฟฟ้านั้น รัฐบาลกลับพยายามรักษาการผูกขาดต่อไป รูปแบบที่เรียกกันว่า Enhanced single buyer นั้น โดยเนื้อหาสาระแล้วไม่ได้มีความแตกต่างอย่างมีนัยสำคัญกับโครงสร้างอุตสาหกรรมพลังงานไฟฟ้าของประเทศไทยที่เป็นมาตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบัน ยังไม่มีพัฒนาการของอุตสาหกรรมพลังงานไฟฟ้าเท่าที่ควรจะเป็น น่าเสียดายเวลาที่ผ่านไปและเงินค่าจ้างบริษัทที่ปรึกษาต่างชาติในการศึกษาทบทวนโครงสร้างอุตสาหกรรมพลังงานไฟฟ้า

ส่วนประเด็นที่ต้องการทำให้รัฐวิสาหกิจปลอดจากการเมืองแทรกแซงการบริหาร ต้องเน้นให้องค์ประกอบต่างๆ เช่น คณะกรรมการรัฐวิสาหกิจ ผู้บริหารสูงสุดของรัฐวิสาหกิจ คณะกรรมการกำกับดูแล ฯลฯ มีความเป็นอิสระ และตรวจสอบได้ ประเด็นนี้รัฐบาลยังไม่ได้ดำเนินการเพียงพอ ที่จะมั่นใจได้ว่ารัฐวิสาหกิจที่จะถูกแปรรูปจะปลอดจากการเมืองแทรกแซง

ประการสุดท้าย "...เปิดโอกาสให้ประชาชนคนไทยมีโอกาสลงทุนในกิจการของรัฐวิสาหกิจและสนับสนุนให้รัฐวิสาหกิจที่มีความพร้อมเข้าจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ภายในระยะเวลาที่เหมาะสม"

การเปิดโอกาสในเอกชนไทยลงทุนในกิจการของรัฐวิสาหกิจไม่ใช่เรื่องเดียวกันกับการตัดแบ่งรัฐวิสาหกิจขายให้กับเอกชนดังเช่นที่รัฐบาลกำลังพยายามทำในขณะนี้

ประเด็นที่เกี่ยวกับการสนับสนุน (ไม่ใช่บังคับขืนใจ) ให้รัฐวิสาหกิจที่มีความพร้อมเข้าจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ภายในระยะเวลาที่เหมาะสม ความพร้อมที่แท้จริงของรัฐวิสาหกิจก็คือ ความพร้อมที่จะทำประโยชน์ให้เกิดกับประเทศชาติและประชาชน ไม่ใช่ความพร้อมที่จะสร้างรายได้ให้กับรัฐบาลนี้

ความพร้อมที่จะเพิ่มมูลค่าการซื้อขายในตลาดหลักทรัพย์ หรือความพร้อมที่จะสร้างกำไรให้กับนักลงทุนเอกชนหรือผู้ถือหุ้น ซึ่งเป็นสิ่งที่รัฐบาลกำลังให้ความสำคัญสูงสุดอยู่ในขณะนี้ การจัดลำดับความสำคัญ เป็นที่สำคัญอย่างยิ่งของผู้นำ หวังว่ารัฐบาลจะไม่หลงติดกับดักนี้จนเป็นผลทำให้ความศรัทธาต่อรัฐบาลอยู่ในช่วงขาลง

ความพยายามของรัฐบาลนี้ที่จะทำนโยบายที่ได้แถลงต่อรัฐสภา และได้ประกาศต่อประชาชนให้เกิดผลเป็นรูปธรรมเพื่อให้เกิดประโยชน์ต่อประเทศชาติและประชาชนสิ่งที่น่าชื่นชมและน่าสรรเสริญ และอยากเรียกร้องให้รัฐบาลต่อๆ ไปถือเป็นแบบอย่างที่ต้องกระทำตามสัญญาประชาคมที่ให้กับประชาชน

อย่างไรก็ตามหลังจากถอดรหัสนโยบายแปรรูปรัฐวิสาหกิจของรัฐบาลแล้ว พบว่า ขณะนี้รัฐบาลไม่เพียงแต่ไม่สามารถผลักดันนโยบายให้แล้วเสร็จครบถ้วนสมบูรณ์เท่านั้น ในบางประเด็นของนโยบายรัฐบาลกำลังทำคนละเรื่องกับสิ่งที่ได้แถลงต่อรัฐสภา จึงอดที่จะสงสัยไม่ได้ว่า รัฐบาลทำตามนโยบายที่ได้แถลงกับรัฐสภา หรือทำตามนโยบายรายวันส่วนบุคคล เพื่อผลประโยชน์ของใครกันแน่?