|
ในช่วงเดือนที่ผ่านมาประเด็นที่ดูจะร้อนแรงประเด็นหนึ่งเลยคือ
เรื่องของการแปรรูปการไฟฟ้าฝ่ายผลิต (กฟผ.)
ซึ่งดูเหมือนว่าประเด็นนี้จะลุกลามไปในวงกว้างไม่หยุดอยู่แค่ กฟผ.จนทำให้เป็นที่หวั่นๆ
กันอยู่ว่าจะทำให้รัฐวิสาหกิจที่จ่อคิวเตรียมรอแปรรูปกันอยู่อาจต้องมีการชะงักหรืออาจเลยเถิดถึงขั้นต้องล้มเลิกแผนการแปรรูปทั้งหมด
ช่วงนี้ผมไปบรรยายที่ไหนก็จะมีคำถาม ถามกันเข้ามามากๆ ว่า "สรุปแล้วการแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นเรื่องที่ถูกต้องหรือไม่
? ทำไปเพื่อผลประโยชน์ใครกันแน่ ?"
รัฐวิสาหกิจ (State-owned Enterprise) หรือที่เรียกอีกชื่อว่า รัฐพาณิชย์
ชื่อก็บอกอยู่แล้วว่าเป็นลูกครึ่งระหว่าง "รัฐ" กับ "พาณิชย์" ("state" and
"enterprise") ซึ่งจุดมุ่งหมายในการดำเนินการของ "รัฐ" กับหน่วยงานเชิง "พาณิชย์"
มีความแตกต่างกันโดยสิ้นเชิง กล่าวคือ
รัฐมีหน้าที่ในการส่งเสริมความกินดีมีสุขของประชาชนโดยรวม
ในขณะที่หน่วยงานเชิงพาณิชย์มีจุดมุ่งหมายแสวง หากำไรสูงสุด
ในเชิงทฤษฎีแล้วรัฐบาลไม่ควรเจ้ากี้เจ้าการกับระบบเศรษฐกิจ
ยกเว้นแต่ในกรณีที่กลไกตลาดไม่สามารถดำเนินการเองได้อย่างมีประสิทธิภาพ
ซึ่งตรงนี้ภาษาวิชาการเขาเรียกว่า มี "ความล้มเหลวของตลาด (market failure)"
เกิดขึ้น ซึ่งความล้มเหลวของตลาดอาจเกิดขึ้นได้จากหลายเหตุผล
แต่ที่ผมจะยกตัวอย่างสำหรับพื้นที่คอลัมน์ที่มีจำกัดแต่เพื่อจะนำไปสู่ความเข้าใจเรื่องการแปรรูปต่อไป
ได้แก่ (1) ธุรกรรมที่ทำกำไรไม่ได้ เอกชนไม่อยากทำ
สินค้าประเภทนี้อาจเรียกเป็นภาษาทางวิชาการว่า "สินค้าสาธารณะ (public good)"
(2) สินค้าหรือบริการประเภทที่ส่งผลดีต่อคนรอบข้าง เช่น การศึกษา
รัฐบาลควรให้การสนับสนุนสินค้าและบริการประเภทนี้
ภาษาทางวิชาการเขาเรียกว่าเป็นสินค้าและบริการที่มีผลกระทบภายนอก
(externalities) ซึ่งในกรณีการศึกษานี้เป็นผลกระทบเชิงบวก (external benefits)
(3) ธุร กรรมที่อาจก่อให้เกิดการผูกขาดโดยธรรมชาติ (natural monopoly) เช่น
สาธารณูปโภคต่างๆ ได้แก่ ไฟฟ้า ประปา โทรศัพท์ ฯลฯ
เมื่อพูดถึง "ผูกขาดโดยธรรมชาติ" แล้ว
ผมรู้สึกว่าคนตั้งชื่อนี่ตั้งชื่อได้ดีจริงๆ ครับ
สาธารณูปโภคประเภทนี้ใครลองได้ทำสำเร็จแล้วรับรองว่าได้ผูกขาดโดยปริยายแน่ๆ
ท่านผู้อ่านลองนึกดูสิครับ ถ้าผมเป็นเจ้าของเสาไฟฟ้า
สายไฟฟ้าที่ลากไปทั่วประเทศไทยใครจะขอไฟใหม่คงต้องขอจากบริษัทผมบริษัทเดียว
เพราะสายไฟของบริษัทผมลากทั่วประเทศโดยลากผ่านหน้าบ้านท่านอยู่แล้ว
การที่จะลากเข้าไปที่บ้านท่านอีกสักนิดนึงต้นทุนคงถูกกว่าบริษัทอื่นที่ต้องเริ่มลากสายใหม่ทั้งหมดเป็นไหนๆ
ไม่ว่าความล้มเหลวของตลาดจะเกิดจากอะไรก็แล้วแต่
รัฐซึ่งมีหน้าที่ในการส่งเสริมความกินดีมีสุขของประชาชนโดยรวมของประเทศ
มีหน้าที่ที่จะต้องเข้าไปจัดการกับธุรกรรมที่เอกชนไม่สามารถจัดการได้อย่างมีประสิทธิภาพนั้น
ไม่ว่าธุรกรรมนั้นจะเป็นธุรกรรมเชิงพาณิชย์หรือธุรกรรมเชิงสังคมก็ตาม
เมื่อมองภาพกว้างแล้วในระบบทุนนิยมรัฐเป็นเหมือนผู้ส่งเสริมเสียมากกว่าเป็นตัวหลักในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจ
ทำไมหรือครับ
ทำไมไม่ให้รัฐเป็นพระเอกในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจซะเลยแทนที่จะปล่อยภาคเอกชนทำธุร
กรรมกันสะเปะสะปะ ควบคุมทิศทางเศรษฐกิจได้ยาก คำตอบง่ายๆ ครับ
คือเพราะทุกคนยอมรับว่าบริษัทเอกชนมีประสิทธิภาพในการดำเนินการดีกว่าหน่วยงานของรัฐ
บริษัทเอกชนมีผู้ที่มีส่วนได้ส่วนเสียในผลประกอบการที่ชัดเจน
บริษัทเอกชนทุกบริษัทมุ่งหวังจะได้กำไรสูงสุด ลดต้นทุนของตนให้มากที่สุด
มีการจ้างคนเฉพาะที่จำเป็น ในทางกลับกัน
เนื่องจากองค์กรของรัฐมิได้ถูกจัดตั้งมาเพื่อหวังผลกำไร
การดำเนินการส่วนใหญ่ผู้บริหารและพนักงานในองค์กรไม่มีส่วนได้ส่วนเสียในผลประกอบการที่ชัดเจน
ซึ่งโดยเชิงทฤษฎีแล้วการใช้ทรัพยากรในองค์กรลักษณะนี้จะเป็นไปอย่างไม่มีประสิทธิภาพ
โดยอาจมีการจ้างงานเกินความจำเป็น (over employed) หรือมีการผลิตเกินความจำเป็น
(over produced)
ในเชิงหลักการแล้วการดำเนินการของภาคเอกชนมีประสิทธิภาพกว่าภาครัฐ
แต่หากมีธุรกรรมบางธุรกรรมรัฐแม้จะเป็นธุรกรรมเชิงพาณิชย์ซึ่งจริงๆ
แล้วรัฐไม่ควรเข้าไปดำเนินการ
แต่รัฐก็ได้ดำเนินการไปอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้เพราะมีความล้มเหลวของตลาดเกิดขึ้น
รัฐวิสาหกิจที่เกิดขึ้น
เกิดขึ้นจากเหตุผลด้านความล้มเหลวของตลาดที่แตกต่างกันไป
ดังจะพอยกตัวอย่างให้เห็นกันเรียงจากเหตุผลเชิงพาณิชย์ไปจนถึงเหตุผลเชิงสังคม
ได้แก่
(1) บริษัท ทศท. คอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน)
อาจเกิดขึ้นจากความต้องการในการใช้เงินลงทุนจำนวนมหาศาลในช่วงนั้นฐานการออมในประเทศอาจไม่เพียงพอ
ช่องทางในการระดมทุนอาจมีให้เลือกไม่มาก
แต่หากสาธารณูปโภคอย่างโทรศัพท์เป็นสิ่งจำเป็น
รัฐบาลจึงอาจต้องเข้ามาดำเนินการก่อนในระยะแรก ทั้งนี้
เพื่อให้ประเทศได้มีสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานใช้
และเป็นการป้องกันการผูกขาดโดยธรรมชาติดังที่ได้ยกตัวอย่างไว้แล้วข้างต้น
(2) การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย
นอกจากที่อาจจะเกิดขึ้นจากเหตุผลเดียวกันแล้ว
ผมเชื่อว่าการจัดตั้งการไฟฟ้าฝ่ายผลิตโดยเอกชนคงเป็นไปได้ยากมากกว่าในกรณี ทศท.เสียอีก
เนื่องจากจะต้องมีตัวแปรเชิงสังคมเข้ามาเกี่ยวข้องด้วย เช่น
ในกรณีการสร้างเขื่อนหากรัฐไม่เข้าไปดำเนินการแล้ว
การสร้างเขื่อนที่จะต้องมีผู้คนเดือดร้อนจากพื้นที่ที่ตนอาศัยอยู่เดิมที่ถูกน้ำท่วมคงจะถูกดำเนินการได้ยากโดยภาคเอกชน
แต่ถ้าถามว่าสรุปแล้วการที่รัฐตั้งและอนุญาตให้การไฟฟ้าฯไปสร้างเขื่อนให้คนไทยทั้งประเทศมีไฟฟ้าได้ใช้เป็นสิ่งที่รัฐพึงกระทำไหม
ก็คงตอบว่าใช่
หากการสร้างเขื่อนดังกล่าวนำมาซึ่งความกินดีมีสุขที่เพิ่มขึ้นของคนในประเทศโดยรวม
แม้ว่าจะมีคนเดือดร้อนอพยพย้ายที่อยู่อาศัยบ้างก็ตาม
(3) การไฟฟ้าฯ
การประปานครหลวงและส่วนภูมิภาคเป็นตัวอย่างที่ดีที่แสดงให้เห็นถึงความเป็นรัฐ+พาณิชย์
กล่าวคือ
หน่วยงานประเภทนี้ดำเนินการโดยมีเป้าหมายเชิงรัฐและเชิงพาณิชย์ควบคู่กันไป
โดยเมื่อใส่หมวกรัฐหน่วยงานนั้นๆ ต้องคำนึงถึงสวัสดิการ
การกินดีมีสุขของประชาชน
ต้องให้มั่นใจได้ว่าประชาชนในประเทศมีสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานเพียงพอในการดำรงชีพ
หรือเพื่อให้มั่นใจได้ว่าประเทศไทยมีสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานเพียงพอต่อการรองรับการขยายตัวทางเศรษฐกิจ
ฯลฯ ในทำนองกลับกัน เมื่อใส่หมวกพาณิชย์หน่วยงานต่างๆ
เหล่านี้จำเป็นต้องคำนึงถึงผลประกอบการ
ผลกำไรขาดทุนของตนไม่ให้บริษัทของตนเป็นอันต้องล้มละลายไป
ไม่ว่าเป้าหมายในการดำเนินการจะเป็นอย่างไร
หน่วยงานประเภทนี้จำเป็นต้องมีทั้งด้วยเหตุผลเชิงสังคมดังกล่าว
หรือเหตุผลการป้องกันการผูกขาดโดยธรรมชาติเช่นเดียวกับกรณีตัวอย่างของ ทศท.ก็ตาม
(4) ขสมก.คือตัวอย่างของรัฐพาณิชย์ที่มีเป้าหมายการดำเนินงานเชิงรัฐ
แม้จะประสบปัญหาการขาดทุนอย่างต่อเนื่อง
แต่รัฐก็ควรดำเนินการต่อเพื่อให้ผู้มีรายได้น้อยมีช่องทางในการเดินทางราคาต่ำ
เอาละครับ จากพื้นฐานดังกล่าวก็คงพอตอบได้ว่า
การแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นเรื่องที่ถูกต้องหรือไม่ ?
ทำไปเพื่อผลประโยชน์ใครกันแน่ ? การแปรรูปรัฐ
วิสาหกิจเป็นเรื่องที่ถูกต้องหรือไม่นั้น ถ้าตอบแบบเร็วๆ
โดยไม่คิดอะไรก็ต้องพูดเป็นเสียงเดียวกันว่า "ถูกต้องนะครับ"
เนื่องจากรัฐไม่ควรจะมาทำอะไรเชิงพาณิชย์
เรื่องพาณิชย์ควรปล่อยให้เอกชนทำจะมีประสิทธิภาพมากกว่า แต่ถ้าคิดให้ลึกๆ
ลงไปก่อนที่เราจะตอบได้ว่าถูกต้องหรือไม่ถูกต้องคงต้องถามคำถามชุดใหญ่ 2
ชุดกลับก่อนว่า
(1)
เหตุใดรัฐวิสาหกิจนั้นถึงเกิดขึ้นมาในตอนแรก?
เกิดจากเหตุผลความล้มเหลวของตลาดประการใด?
ถ้าจะแปรรูปตอนนี้เราแก้ปัญหาความล้มเหลวนั้นได้แล้วหรือ? และ
(2)
ถ้าแปรรูปไปหน้าที่เชิงสังคมที่รัฐพาณิชย์นั้นๆ
ดำเนินการอยู่ละครับจะทำอย่างไร?
ถ้าจะให้รัฐวิสาหกิจที่แปรรูปรับดำเนินการเชิงสังคมต่อ
กำไรที่ผู้ถือหุ้นของบริษัทนั้นได้รับลดลง ใครจะเป็นคนรับผิดชอบ? รัฐอุดหนุน?
อุดหนุนเท่าไหร่ถึงจะเป็นธรรม?
ผมจำได้ว่าสมัยแปรรูปการบินไทย
ทำได้ไม่ยากนักเพราะสามารถตอบคำถามชุดที่กล่าวไว้ข้างต้นได้ไม่ยาก กล่าวคือ
สำหรับชุดที่หนึ่ง :
ตอนแรกการบินไทยอาจเกิดมาจากเหตุผลที่ฐานการออมในประเทศมีน้อย
เอกชนไม่สามารถระดมเงินทุนมากมาย
แต่ปัจจุบันเรามีช่องทางในการระดมเงินทุนหลากหลาย ทั้งจากตลาดทุน
ตลาดตราสารหนี้ทั้งในและต่างประเทศ ตลาดจึงไม่มีความล้มเหลวอีกต่อไป
ในกรณีการบินไทยจึงไม่มีเหตุที่จะให้รัฐเข้าไปดำเนินการอีก สำหรับคำตอบชุดที่ 2
: ยิ่งตอบง่ายไปใหญ่ครับ การบินไทยเป็นหน่วยงานเชิงพาณิชย์ล้วนๆ
ประเด็นเรื่องการดำเนินการเชิงสังคมจึงตัดไปได้
พอมาถึงการไฟฟ้าฝ่ายผลิตนี่สิครับ การตอบคำถามต่างๆ ทำได้ยากขึ้น
เพราะแม้บางคำถามจะตอบได้ (เช่นเรื่องการระดมทุน)
แต่ก็ยังมีอีกหลายคำถามที่คำตอบยังเป็นนามธรรมอยู่มากโดยเฉพาะคำถามเชิงสังคม
เช่น
ปัญหาการผูกขาดจะทำอย่างไรแม้จะมีหลักการกำหนดราคาค่าไฟไว้
แต่จะมีอะไรมารับประกันว่าจะไม่มีการชักแม่น้ำทั้งห้าหาเหตุผลมาขึ้นค่าไฟในอนาคตหากตอนนั้นคนที่มีอำนาจขึ้นค่าไฟมีส่วนได้ส่วนเสียกับนโยบาย
(เช่น เป็นเจ้าของใหม่ของการไฟฟ้าฯ) เป็นต้น
กรณีการแปรรูปการไฟฟ้าฝ่ายผลิตนับได้ว่าเป็นกรณีแรกที่มีประเด็นด้านสังคมเข้ามาเกี่ยว
ซึ่งส่วนตัวผมหนักใจแทนรัฐบาลเพราะรัฐวิสาหกิจอื่นที่เข้าคิวรอการแปรรูปหลังจากนี้ล้วนแล้วแต่มีปัจจัยทางสังคมมาเกี่ยวเนื่องมากขึ้นเรื่อยๆ
การแปรรูปจะต้องยากขึ้นเรื่อยๆ นะครับ
โดยส่วนตัวแล้วผมก็ยังเชื่อในกลไกตลาดที่จะทำให้ประสิทธิภาพของรัฐวิสาหกิจดีขึ้น
ซึ่งจะส่งผลดีต่อคนไทยโดยผ่านการพัฒนาคุณภาพของสินค้าและบริการ ราคาที่จะถูกลง
กระแสโลกาภิวัตน์เป็นกระแสที่หลีกเลี่ยงไม่ได้และนับวันจะทวีความรุนแรงขึ้น
การปรับปรุงองค์กรให้มีประสิทธิภาพเป็นสิ่งที่จำเป็นที่จะทำให้ไทยเราอยู่รอดได้ภายใต้กระแสโลกาภิวัตน์
แต่การแปรรูปเป็นการเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่ กระทบกระเทือนคนหลายกลุ่ม
ซึ่งแน่นอนครับคงต้องมีทั้งคนที่ได้รับผลประโยชน์และมีทั้งคนที่เสียผลประโยชน์
กลุ่มผู้เสียผลประโยชน์จะเป็นกลุ่มที่เสียงดัง
หากการแปรรูปเป็นไปด้วยความไม่รอบคอบ ตอบคำถามสังคมไม่ได้
ผมเห็นทีว่าการแปรรูปหลังจากนี้จะประสบความสำเร็จลำบาก
ในขณะที่ผู้ได้รับผลประโยชน์ที่แน่นอนคือประชาชนที่ได้รับประโยชน์จากการปรับปรุงประสิทธิภาพ
แต่ที่ไม่แน่นอนนี่สิครับว่าจะมีกลุ่มที่หวังจะฮุบกิจการ
หวังจะเป็นผู้ผูกขาดสาธารณูปโภคหรือไม่
คงต้องจับตาดูแนวทางการกระจายหุ้นของกระทรวงการคลังให้ใกล้ชิดนะครับ
ผู้ได้รับผลประโยชน์จากการพัฒนาประสิทธิภาพนี่เป็นเรื่องดี
แต่ผู้รับผลประโยชน์บนความทุกข์ของชาวบ้านนี่คงไม่ดี ไม่ควรให้มีในสังคมไทยแน่ๆ
ครับ
|
