นโยบายแปรรูปรัฐวิสาหกิจของรัฐบาล   โดยเฉพาะการแปรรูปการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) กำลังเดินมาถึงทางตัน ฝ่ายคัดค้านเห็นว่าผลประโยชน์สาธารณะจะไม่ได้รับการปกป้องและที่สำคัญรัฐบาลยังเคลียร์ปมผลประโยชน์ทับซ้อนไม่ชัดเจน ในขณะที่ฝ่ายรัฐบาลยืนยันเดินหน้าต่อไป มิเช่นนั้นตลาดหลักทรัพย์  หัวดิ่งค่าเงินบาทอ่อนความเชื่อมั่นในรัฐบาลหมดสิ้น

          ท่ามกลางความสับสนและการอ้างความจริงเพียงด้านเดียว "ประชาชาติธุรกิจ" ขอนำเสนอบทสัมภาษณ์ ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์ อาจารย์คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย นักกฎหมายมหาชนผู้ศึกษากระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจตาม พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ.2542 อย่างรอบด้าน จนพบว่ากระบวนการแปรรูป รัฐวิสาหกิจในปัจจุบัน แทบไม่มีหลักประกันความโปร่งใส และหลักประกันให้แก่ประชาชน

• อยากให้วิจารณ์กระบวนการแปรรูปรัฐ วิสาหกิจที่เกิดปัญหาอยู่ในขณะนี้

          ผมอยากแบ่งเรื่องนี้เป็น 2 ประเด็น ประเด็นแรก ผมเชื่อว่า พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ ไม่ได้ช่วยให้การแปรรูปรัฐวิสาหกิจดำเนินการไปตามเจตนารมณ์ เพราะกฎหมายฉบับนี้มีข้อบกพร่องมากมาย และกระบวนการตามกฎหมายก็ไม่ครบขั้นตอน เนื่องจากเป็นแค่การแปลงทุนเป็นหุ้นเฉยๆ แต่หลังจากนี้จะดำเนินการอย่างไรต่อไป ไม่มีใครรู้

          แนวปฏิบัติที่ผ่านมาการแปลงทุนของรัฐ วิสาหกิจเป็นหุ้น เกิดขึ้นมาแล้วหลายแห่ง แต่มีรัฐวิสาหกิจเพียงแห่งเดียวคือ ปตท.ที่มีการขายหุ้น ครั้งนั้น ปตท.ขายหุ้นโดยใช้ระเบียบของกระทรวงการคลังว่าด้วยการจำหน่ายหุ้นและซื้อหุ้นของส่วนราชการ พ.ศ.2535 ข้อสังเกตคือ แปลงทุนเป็นหุ้นใช้พระราชบัญญัติ แต่พอตอนการขายหุ้นกลับใช้แค่ระเบียบกระทรวงการคลัง อย่างนี้ถือว่าผิดปกติมาก ไม่ใช่ว่าระเบียบไม่ดี แต่ตรงนี้สะท้อนว่าระบบของเราไม่ดี 

          ทุกวันนี้ จะพบว่ากระบวนการทั้งหมดต้องผ่านคณะรัฐมนตรี (ครม.) เพราะพ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจกำหนดให้ ครม.เข้าไปเป็นองค์ประกอบค่อนข้างมาก ทั้งการอนุมัติ ทั้งการอนุญาต เห็นได้จากการขายหุ้นตามระเบียบกระทรวงการคลังต้องผ่าน ครม. ประเด็นนี้สะท้อนความไม่เป็นระบบ 

          เมื่อเปรียบเทียบกับประเทศอื่นๆ จะพบว่า อังกฤษ หรือญี่ปุ่น จะออกกฎหมายแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นรายรัฐวิสาหกิจ ส่วนรูปแบบฝรั่งเศส ออกกฎหมายกลาง และกำหนดรายชื่อรัฐวิสาหกิจที่จะแปรรูปไว้อย่างชัดเจน ประเด็นคือ ส่วนใหญ่แล้ว การแปรรูปต้องดำเนินการโดยใช้พระราชบัญญัติ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นสิ่งที่ดี เพราะรัฐวิสาหกิจเป็นสมบัติของคนไทยทั้งประเทศ แต่การจะขายหรือแปรรูปโดยใช้การตัดสินใจของ ครม. ในการเลือกจะแปรรูปรัฐวิสาหกิจใดและไม่แปรรูปรัฐวิสาหกิจใด ผมเห็นว่าไม่น่าจะถูกต้อง

          จริงๆ แล้วควรมอบเป็นการตัดสินใจของประชาชนหรือตัวแทนประชาชนหรือรัฐสภา จะถูกต้องมากกว่า ผมเห็นว่า ควรจะออกกฎหมายแปรรูปรัฐวิสาหกิจ เป็นระดับพระราชบัญญัติ ไม่ใช่แค่ระเบียบกระทรวงการคลัง

          ประเด็นที่สอง ผมเห็นว่าการแปลงทุนเป็นหุ้นของรัฐวิสาหกิจที่ผ่านมา ไม่โปร่งใสเท่าที่ควร เห็นได้ชัดจากกรณี กฟผ. มีการโวยวายว่า กรรมการรับฟังความเห็น หรือ กรรมการประชาพิจารณ์ใช้ไม่ได้ ไม่เปิดโอกาสให้คนพูด อะไรต่างๆ ปัญหาเหล่านี้ ไม่ใช่เรื่องใหม่ กระบวนการประชาพิจารณ์ในบ้านเรา ไม่ว่า จะเป็นการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ หรือ การจัดบริการสาธารณะ เช่น โครงการท่อก๊าซ ล้วนมีปัญหา คำถามคือ ทำไมรัฐบาลยังไม่ออกกฎหมายรับฟังความเห็นสาธารณะ (ประชาพิจารณ์) ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 59

          ทุกวันนี้ การประชาพิจารณ์ใช้ระเบียบสำนักนายกฯ ดังจะเห็นได้ว่า การแปรรูปรัฐวิสาหกิจก็ใช้ระเบียบเช่นกัน ทั้งหมดนี้สะท้อนถึง กระบวนการที่ไม่ปกติ  หัวใจสำคัญของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ไม่ได้อยู่แค่การที่รัฐบาลเอาหุ้นไปขายได้  จริงๆ แล้ว จะต้องทำให้ประชาชนรับรู้ได้ว่า วันข้างหน้า   บริการสาธารณะจะเป็นอย่างไร คุณภาพจะดีเหมือนเดิมหรือไม่ ชาวบ้านจะต้องจ่ายค่าบริการแพงขึ้นหรือไม่ จะเป็นการเปลี่ยนการผูกขาดจากรัฐมาเป็นเอกชนหรือเปล่า ตรงนี้คือหัวใจสำคัญของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ แต่เอาเข้าจริง สิ่งสำคัญตรงนี้ไม่มีเขียนไว้ในกฎหมายแต่อย่างใด หรือ กระบวน การตรวจสอบความโปร่งใสทั้งหมดไม่มีเลย

          เพราะฉะนั้นจะต้องยกเลิก พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาห กิจสถานเดียว เพราะแก้ไขปรับปรุงก็ใช้ไม่ได้ ต้องจัดทำกฎหมายแปรรูปรัฐวิสาหกิจฉบับใหม่ขึ้นมา ต้องเริ่มต้นใหม่ให้เกิดความโปร่งใสทุกเรื่อง เอาข้อครหาที่แล้วมา เช่น การเปิดขายหุ้น ปตท. เพียงนาทีเศษ หุ้นขายหมดเกลี้ยง ซึ่งเป็นเรื่องไม่โปร่งใสมากำหนดเป็นกระบวนการที่ชัดเจนในกฎหมายใหม่

          บริการสาธารณะทุกวันนี้ รัฐเป็นคนดำเนินการ รัฐคุมทุกอย่าง มาตรฐาน บริการ ความปลอดภัย อัตราค่าบริการ แต่ถ้าแปรรูปเต็มรูปแบบไปเป็นบริษัทเอกชน หมายความว่า ความเป็นเจ้าของของรัฐลดน้อยลงต่ำกว่าห้าสิบเปอร์เซ็นต์ คำถามคือ อะไรคือหลักประกันว่า ประชาชนจะไม่เดือดร้อน ไม่ต้องแบกภาระค่าบริการเพิ่ม 

          เปรียบกับในต่างประเทศ ก่อนที่รัฐจะดำเนินการแปรรูป จะต้องมีองค์กรกำกับดูแลขึ้นมาก่อน แต่การแปรรูปรัฐวิสาหกิจยังไม่มีองค์กรกำกับดูแลใดๆ เกิดขึ้นมาเลย ตามหลักแล้ว ถ้ายังไม่มีองค์กรกำกับดูแล ก็ไม่ควรแม้กระทั่งแปลงทุนรัฐวิสาหกิจ ทุกวันนี้ องค์การโทรศัพท์ฯเกิดปัญหาขึ้นแล้ว เมื่อศาลปกครองตัดสิน (29 ธ.ค.2546) ประเด็นสิทธิในการผูกขาดขององค์การโทรศัพท์ฯ นี่คือ ปัญหาที่เกิดขึ้นแล้ว เพราะการที่บ้านเราไม่มีองค์กรกำกับดูแล

          องค์การโทรศัพท์ฯ ช่วงแปลงสภาพใหม่ๆ ก็กระเหี้ยนกระหือรือ อยากทำโทรศัพท์มือถือเป็นของตัวเอง ซึ่งจริงๆ แล้วต้องให้องค์กรกำกับดูแลเป็นคนวางระบบใหม่ทั้งหมดขึ้นมาว่า ใครจะเป็นคู่สัญญากับรัฐรายต่อไป นี่คือตัวอย่างรูปธรรมของการไม่มีองค์กรกำกับดูแลขึ้นมาแทนรัฐ

• กฎหมายแปรรูปรัฐวิสาหกิจควรมีเนื้อหาอะไรบ้าง

          อย่างแรกคือ ความโปร่งใส ที่จะต้องเกิดขึ้นในทุกขั้นตอน เริ่มตั้งแต่การเลือกรัฐวิสาหกิจใดควรแปรรูปไม่ควรแปรรูป จากนั้นกระบวนการแปลงทุนเป็นหุ้นต้องชัดเจน ประการต่อมา สิ่งที่ต้องมีหลักประกันต่างๆ ว่าเมื่อแปลงสภาพไปเป็นเอกชนแล้ว เปลี่ยนเฉพาะความเป็นเจ้าของ แต่กิจการนั้นยังเป็นบริการสาธารณะอยู่ รัฐจะต้องควรมีสิทธิเข้าไปจัดการดูแลประโยชน์สาธารณะ

• ผู้นำรัฐบาลประกาศว่า การแปรรูปแถลงเป็นนโยบายไปแล้ว ถอยไม่ได้ ตลาดหุ้นจะตก ค่าเงินบาทจะตก ถอยไม่ได้ ?

          ประเด็นนี้เป็นเรื่องการเมือง ผมไม่อยากแสดงความเห็น แต่จริงๆ แล้ว นโยบายของรัฐบาล เราก็เห็นมาหมดแล้วทุกรัฐบาล ทำตามนโยบายบ้าง ไม่ทำตามนโยบายบ้าง อย่าลืมว่านโยบายหลายเรื่องก็ปรับเปลี่ยนได้ นโยบายที่ดีแต่เครื่องมือไม่มี ถ้านายกฯยืนยันจะแปรรูป ผมก็ยินดี ผมชอบ ผมช่วย เพียงแต่เครื่องมือในการแปรรูปของท่านยังไม่ดี ยังไม่สมบูรณ์ ท่านต้องมาแก้ไขเครื่องมือเสียก่อน

• วิธีที่อาจารย์เสนอจะต้องใช้เวลานาน กระบวนการเข้าตลาดหุ้นอาจเนิ่นช้าออกไป

          ผมถามจริงๆ วันนี้ องค์การโทรศัพท์ฯ กับการสื่อสารฯ รัฐบาลได้แปลงทุนเป็นหุ้น เป็นบริษัท ผมถามว่า ได้มีการทำอะไรไปบ้าง บริการก็ยังเหมือนเดิม อย่างเช่น ไปรษณีย์ที่จุฬาฯ ยังเหมือนเดิม ตอนพักเที่ยงมีคนบริการอยู่ 2 คน เปลี่ยนแค่เครื่องแบบ ขึ้นราคาไปอีก 1 บาท ทุกอย่างเหมือนเดิมหมด ผมเห็นว่ามีแต่ความสิ้นเปลืองสูญเปล่าเกิดขึ้น เสียกับเสีย ประชาชนได้อะไรยังไม่รู้เลย เพราะฉะนั้นไม่มีอะไร สายไป และไม่มีความจำเป็นที่จะต้องเอาเงินจากการขายรัฐวิสาหกิจ  ผมเสนอให้รีบทำกฎหมายแปรรูปให้ดีที่สุด จากนั้นค่อยเริ่มต้นเดินหน้า

• จากประสบการณ์การแปรรูปรัฐวิสาหกิจในต่างประเทศ เราได้บทเรียนอะไรบ้าง

          คนค้านแปรรูปมักยกตัวอย่างความล้มเหลวในอาร์เจนตินา จริงๆ แล้ว อาร์เจนตินาล้มเหลวเพราะกระบวนการทางการเมือง  เราควรเลือกดูตัวอย่างกระบวนการทางกฎหมายของต่างประเทศที่ประสบความสำเร็จมากกว่าล้มเหลว