การแปลงสภาพการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) ไปเป็นบริษัท กฟผ (มหาชน) จำกัด โดยการกระจายหุ้นสู่ประชาชนทั่วไปผ่านตลาดหลักทรัพย์ ซึ่งคณะรัฐมนตรีเพิ่งอนุมัติไปเมื่อวันที่ ๑๗ กุมภาพันธ์ ที่ผ่านมา จะส่งผลเสียหายต่อสังคมในหลายประการ

ประการแรก อันเป็นประการที่ชัดเจนที่สุด และกำลังเป็นที่วิพากษ์วิจารณ์กันมากที่สุดในขณะนี้คือ ค่าไฟฟ้าจะแพงขึ้นอย่างไม่มีทางหลีกเลี่ยง สาเหตุที่สำคัญคือ การที่แนวทางในการกำหนดค่าไฟฟ้าจะเปลี่ยนแปลงแบบพลิกผันจากหน้ามือเป็นหลังเท้า เนื่องสถานภาพของกฟผ.ที่จะเปลี่ยนจากองค์การของรัฐเพื่อประโยชน์ของสาธารณชนไปเป็นบริษัทมหาชน

กล่าวคือ หลักในการกำหนดค่าไฟฟ้าที่ผ่านมาจนกระทั่งปัจจุบัน จะอิงต้นทุน นั่นคือ กฟผ.จะยึดเอาต้นทุนบวกกับรายได้ตามความจำเป็น ต้นทุนหมายรวมถึงเงินลงทุนเพื่อการก่อสร้าง ค่าเชื้อเพลิง ภาระในการชำระคืนเงินกู้ และค่าใช้จ่ายในการดำเนินงาน ส่วนรายได้หมายรวมถึง ผลกำไร รายส่วนเกินเพื่อส่งเข้าคลัง และรายได้ส่วนเกินที่จัดเก็บไว้เพื่อตอบสนองความจำเป็นในการลงทุนของกฟผ.เอง

รายได้เพื่อเป็นเงินลงทุนในโรงไฟฟ้าแห่งใหม่มีสัดส่วน ๓๐ เปอร์เซ็นต์ของเงินลงทุนทั้งหมด ซึ่งเป็นหลักเกณฑ์ที่ถูกกำหนดโดยธนาคารโลกซึ่งเป็นผู้สนับสนุนทางการเงินหลักของกฟผ.มาโดยตลอด ทั้งนี้เพื่อที่กฟผ.จะไม่ต้องแบกภาระเงินกู้ที่สูงเกินไปในสถานการณ์ที่ความจำเป็นในการลงทุนมีสูง เพราะความการต้องการไฟฟ้าที่เพิ่มขึ้นตลอดเวลาโดยเฉลี่ย ๑๓ เปอร์เซ็นต์ ในช่วงระยะหลายปีก่อนวิกฤตเศรษฐกิจในปีพ.ศ. ๒๕๔๐ เมื่อกลายไปเป็นบริษัทในตลาดหลักทรัพย์ เป็นที่ชัดเจนว่า แนวทางการกำหนดราคาจะยึดรายได้เป็นหลัก ด้วยสาเหตุสำคัญคือ หุ้นของบริษัท กฟผ. (มหาชน) จะต้องเป็นที่น่าสนในสำหรับนักลงทุน ดังนั้น ผลกำไรของบริษัท กฟผ. (มหาชน) จะต้องสูงเพียงพอ

Boston Consulting Group (BSG) ที่ปรึกษาของกฟผ.เพื่อเตรียมการเข้าตลาดหลักทรัพย์เสนอว่า ระดับรายได้ที่เหมาะสมควรจะอยู่ที่อัตราสุทธิ ๙ เปอร์เซ็นต์ของเงินลงทุน การศึกษาของ BSG พบว่า หากใช้แนวทางแบบเดิมคือยึดต้นทุนในการกำหนดค่าไฟฟ้าต่อไป กำไรของบริษัทกฟผ. (มหาชน) ระหว่างปีพ.ศ. ๒๕๔๗-๒๕๕๑ จะอยู่ในช่วง ๑-๔ เปอร์เซ็นต์/ปี เท่านั้น เมื่อเปรียบเทียบกับ ๙ เปอร์เซ็นต์ จึงหมายถึงส่วนต่างที่ถ่างกว้างอย่างยิ่ง

บริษัทกฟผ. (มหาชน) ต้องทำอย่างไรในสถานการณ์เช่นนี้ BSG ได้เสนอแนะไว้อย่างน้อย ๒ แนวทาง แนวทางแรก ให้จัดตั้งกองทุนที่มีหน้าที่ประกันรายได้แก่บริษัท เป็นกองทุนที่ทำหน้าที่คล้ายกับกองทุนน้ำมันที่รัฐบาลสามารถใช้เป็นเครื่องมือแทรกแซงทางราคาเพื่อลดผลกระทบต่อประชาชนจากปัญหาค่าไฟแพง คำถามก็คือว่า ทรัพยากรของกองทุนจะมาจากไหน คำตอบอันน่าเกลียดก็คือ มีการเสนอให้ใช้เม็ดเงิน ๖๐,๐๐๐ ล้านที่จะได้จากการกระจายหุ้นนั่นแหละ

พูดง่ายๆก็คือ ทรัพย์สินของบริษัทกฟผ. เมื่อถูกขายออกไป แทนที่จะถูกนำไปใช้จ่ายเพื่อประโยชน์ของประชาชนส่วนใหญ่ โดยเฉพาะคนยากคนจน ผู้ซึ่งเป็นเจ้าของกฟผ.ที่แท้จริง กลับมีแนวโน้มที่จะนำไปใส่ไว้ในกองทุนที่จะตั้งขึ้นเพื่อประกันรายได้ให้แก่ผู้ถือหุ้นของบริษัท ซึ่งอาจเป็นมหาชนเพียงไม่กี่พันราย ซึ่งอาจจะมีเพียงไม่กี่รายเท่านั้นที่เป็นผู้ถือหุ้นรายใหญ่ ดังข้อครหาในกรณีของบริษัท ปตท. (มหาชน) ที่หุ้นหมดในแทบจะทันทีที่เปิดให้ประชาชนทั่วไปจอง

แนวทางที่สอง BSG เสนอให้ใส่ส่วนต่างตรงๆลงไปในต้นทุนค่าไฟผันแปรอัตโนมัติ หรือที่คุ้นเคยกันว่า ค่าเอฟที ซึ่งเป็นสูตรคำนวณค่าไฟส่วนที่เกินไปจากค่าไฟฐาน อันเป็นสิ่งที่ถูกวิพากษ์วิจารณ์ในช่วงหลายปีมานี้ว่า ขาดความโปร่งใสหรือมีการหมกเม็ด เพื่อการผลักต้นทุนค่าไฟส่วนเกินไปยังผู้ใช้ไฟฟ้าอย่างไม่เป็นธรรม กล่าวคือ ค่าเอฟทีน่าจะพิจารณาเพียงเฉพาะปัจจัยต้นทุนที่แปรเปลี่ยนโดยธรรมชาติ เช่น อัตราแลกเปลี่ยนเงินตราต่างประเทศ และค่าเชื้อเพลิง แต่เอฟทีในหลายกรณีถูกใช้เป็นเครื่องมือในการดูดซับต้นทุนที่เพิ่มขึ้นจากความไม่มีประสิทธิภาพของ กฟผ. รวมทั้งหน่วยงานอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องในกระบวนการผลิตและจัดจำหน่ายไฟฟ้า

ดังเช่นการขึ้นค่าเอฟทีครั้งล่าสุดเมื่อวันที่ ๑๑ กุมภาพันธ์ ที่ผ่านมา โดยคณะกรรมการค่าไฟผันแปรอัตโนมัติ ทำให้ค่าเอฟทีถูกปรับให้สูงขึ้นอีก ๑๒.๑๖ สตางค์ต่อหน่วย จากเดิมที่เก็บอยู่ที่ ๒๖.๑๒ สตางค์ต่อหน่วย ส่งผลให้ค่าไฟเพิ่มขึ้น ๕ เปอร์เซ็นต์ โดยมีการให้เหตุผลอย่างน้อยสองข้อคือ ค่าเชื้อเพลิงเพิ่มขึ้น และกฟผ.ไม่ต้องรับภาระในการตรึงค่าเอฟที

ข้อแรกเป็นเหตุผลที่ทั้งไม่ถูกต้อง เพราะโดยข้อเท็จจริงปัญหาเกิดจากการที่โรงไฟฟ้าราชบุรีต้องหันไปใช้น้ำมันดีเซล(ซึ่งมีราคาแพงกว่า)ผลิตกระแสไฟ เนื่องจากได้รับแก๊สธรรมชาติ(ซึ่งมีราคาถูกกว่า)จากพม่าไม่เพียงพอ ประเด็นก็คือ ผู้จัดส่งแก๊สธรรมชาติคือ บริษัท ปตท.ซึ่งต้องซื้อแก๊สจากบริษัทลูกของตนที่ร่วมทุนกับบริษัทอื่นๆในเขตพม่า ส่วนผู้ที่ต้องการแก๊สคือ บริษัทผลิตไฟฟ้าราชบุรี ซึ่งขายไฟฟ้าที่ผลิตได้ให้แก่กฟผ.ที่เป็นผู้ผูกขาดในการรับซื้อทั้งหมด คำถามก็คือ ในเมื่อมีผู้เกี่ยวข้องหลายฝ่าย ทำไมจึงไม่มีการตรวจสอบ หรือสอบสวนว่าฝ่ายใดสมควรที่จะต้องเป็นผู้รับผิดชอบ และเพราะเหตุใดภาระต้นทุนที่เพิ่มขึ้นทั้งหมดจึงใส่ลงไปในเอฟที ซึ่งก็เท่ากับผลักภาระไปให้ประชาชนในท้ายที่สุดนั่นเอง

ส่วนเหตุผลข้อหลังนั้นเป็นประเด็นที่มีความซับซ้อนแต่น่าสนใจอย่างยิ่ง กลุ่มองค์กรคุ้มครองผู้บริโภคและองค์กรพัฒนาเอกชนได้เปิดเผยว่า ค่าเอฟทีของช่วง มิถุนายน ๒๕๔๖-มกราคม ๒๕๔๗ ที่เท่ากับ ๒๖.๑๒ สตางค์ ได้ถูกตรึงไว้ โดยกฟผ.ใช้เม็ดเงินของตัวเองจำนวน ,๗๔๓ ล้านบาท และในการปรับเอฟทีครั้งใหม่นี้ กฟผ.ไม่ต้องการที่จะแบกภาระอีกต่อไป

ความอันซับซ้อนก็คือ แท้ที่จริงกฟผ.ไม่จำเป็นที่จะต้องใช้เงินของตัวเองในการตรึงค่าเอฟทีที่ผ่านมา เพราะกฟผ.ยังมีเงินอีกกว่า ๔.๓ พันล้านที่จัดเก็บไปจากผู้ใช้ไฟก่อนหน้านี้ ด้วยเหตุผลที่ว่าเพื่อตอบสนองความจำเป็นในการลงทุน แต่ไม่มีการลงทุนจริงเนื่องจากความต้องการใช้ไฟลดลงอย่างต่อเนื่องโดยเฉพาะในช่วงหลายปีหลังจากวิกฤติเศรษฐกิจในปีพ.ศ. ๒๕๔๐ ทำให้กฟผ.ต้องปรับเปลี่ยนแผนการลงทุนมาโดยตลอด

ย้อนกลับไปจนถึง กันยายน ๒๕๔๔ ค่าเอฟทีถูกตรึงไว้ในระดับเดียวกันคือ ๒๖.๑๒ สตางค์ ด้วยเม็ดเงินจำนวน ๑๔,๐๐๐ ล้านบาท ที่เก็บไปจากผู้ใช้ไฟไปในลักษณะเดียวกัน นั้น แม้จะต้องปรับขึ้นค่าเอฟทีในท้ายที่สุดด้วยเหตุผลอันไม่ชอบธรรมใดๆก็ตามอีก ๑๒.๑๖ สตางค์ กลุ่มองค์กรข้างต้นก็เห็นว่า ค่าเอฟทีก็ยังสามารถที่จะถูกตรึงไว้ได้ต่อไป โดยใช้เงินค่าไฟที่กฟผ.เก็บเกินไปจากประชาชนดังที่กล่าวข้างต้น แต่เงินจำนวนนี้กลับได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการของกระทรวงพลังงาน ให้ถือเป็นรายได้ของกฟผ. ซึ่งแน่นอนเงินของประชาชนก้อนนี้ย่อมกลายเป็นทรัพย์สินของบริษัทกฟผ. (มหาชน) ไปในที่สุด

ในขณะเดียวกัน คณะกรรมการที่มีรัฐมนตรีกระทรวงพลังงานเป็นประธานก็เห็นชอบให้ เม็ดเงินจำนวน ๓,๗๔๓ ล้านบาท ที่กฟผ.ใช้ไปในการตรึงค่าเอฟทีครั้งก่อน ถูกพิจารณาเป็นรายได้ค้างรับ และให้หาแนวทางเกลี่ยเม็ดเงินจำนวนนี้คืนในภายหลังเมื่อค่าไฟมีแนวโน้มลดลงในอนาคต เราจึงไม่อาจเห็นเหตุผลอื่นใดได้เลยต่อความยอกย้อนซ่อนเงื่อนเหล่านี้ นอกจากการที่รัฐบาล และผู้บริหารของกฟผ.พยายามที่จะแต่งหน้าทาปาก ตกแต่งบัญชีของกฟผ.เพื่อให้หุ้นของ กฟผ.เป็นที่สนใจของนักลงทุนนั่นเอง แต่ปรากฎการณ์เช่นนี้กลับยิ่งตอกย้ำข้อวิพากษ์วิจารณ์ของหลายฝ่ายว่าด้วยความไม่โปร่งใสของรัฐบาล และโดยเฉพาะอย่างยิ่งกฟผ.

ในระหว่างการสัมมนารับฟังความเห็นจากสาธารณชนหลายครั้งที่รัฐบาลจัดขึ้นเพื่อเป็นส่วนหนึ่งในกระบวนการเตรียมการนำกฟผ.เข้าตลาดหลักทรัพย์ คำถามที่ไม่มีผู้ใดสามารถตอบได้อย่างกระจ่าง คือ “ค่าไฟจะแพงขึ้นหรือไม่?” ผู้ว่ากฟผ.เพียงกล่าวว่า ขึ้นอยู่กับคณะกรรมการกำกับที่จะถูกตั้งขึ้นมาในอนาคตเป็นผู้กำหนด

ถึงกระนั้นก็น่าสงสัยว่า คณะกรรมการที่ว่านี้จะมีความสามารถกำกับเพื่อให้เกิดความเป็นธรรมกับผู้บริโภคได้เพียงใด เพราะไม่มีการกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญและกฎหมายอื่นใดว่า จะต้องมีการจัดตั้งองค์กรด้วยวิธีการที่เป็นประชาธิปไตยเพื่อให้ได้คณะบุคคลที่เป็นอิสระจากอิทธิพลทางการเมืองและผลประโยชน์ทับซ้อนต่างๆเข้ามาทำหน้าที่ดูแลรับผิดชอบ ในทางตรงกันข้าม มีแนวโน้มสูงยิ่งที่คณะกรรมการจะมาจากการคัดเลือกและแต่งตั้งโดยนักการเมืองเพียงคนคนเดียว

เราจึงไม่อาจหวังได้เลยว่าคณะกรรมการที่จะเกิดขึ้นในอนาคตจะสามารถประกันความโปร่งใสของบริษัทกฟผ. (มหาชน) ที่จะรับโอนสถานะของการเป็นผู้ผูกขาดการผลิตไฟฟ้า ตลอดจนอำนาจและอภิสิทธิ์ต่างๆของกฟผ.เมื่อครั้งที่ยังเป็นรัฐวิสาหกิจของประชาชน และยิ่งไม่ความหวังใดๆว่า คณะกรรมการที่มีที่มาเช่นนี้จะสามารถจัดการปัญหาความขัดแย้งระหว่างการขยายตัวของภาคพลังงานกับการอนุรักษ์สิ่งแวดล้อม รวมทั้งปัญหาระหว่างบริษัทกฟผ. (มหาชน) ผู้ลงทุน กับประชาชนผู้ได้รับผลกระทบ ดังในหลายกรณีของโครงการเขื่อนและโรงไฟฟ้าที่ยังคาราคาซังมาจนทุกวันนี้

น่าแปลกใจยิ่งที่ฝ่ายต่างๆในสังคมไทยของเราแทบมิได้สนใจตรวจสอบการแปรรูปกิจการไฟฟ้าที่รัฐบาลดำเนินไปอย่างรีบเร่ง หลายเดือนมานี้เราเห็นเพียงขบวนการของผู้บริโภคที่ยังอ่อนแอ ขบวนการแรงงานรัฐวิสาหกิจที่กระจัดกระจาย ส่วนที่ยังยืนหยัดต่อสู้ก็ค่อนข้างโดดเดี่ยว และองค์กรพัฒนาเอกชนที่รัฐบาลพยายามดิสเครดิตมาโดยตลอด นอกจากนี้แล้วผมไม่เห็นใครเลย เห็นแต่ความมืดมนเมื่อนึกถึงอีกหลายรัฐวิสาหกิจที่กำลังเรียงแถวเข้าสู่ตลาดหลักทรัพย์