การไฟฟ้าฝ่ายผลิต

 

ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการแปรรูป

 

บทเรียนจากการแปรรูป ปตท.

ประชาชาติธุรกิจ : 22 มกราคม 2547

โดย สหพันธ์องค์กรผู้บริโภค


         ตามที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงาน นายแพทย์พรหมินทร์ เลิศสุริย์เดช ชี้แจงในการเสวนาโต๊ะกลมที่ประชาชาติเมื่อวันที่ 7 ม.ค. ที่ผ่านมาว่า วัตถุประสงค์หลักของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจโดยเฉพาะสาขาพลังงานนั้นคือ

          - ไม่ใช่เพื่อใช้หนี้

          - ปรับปรุงประสิทธิภาพกิจการสู่มาตรฐานสากล

          - เพิ่มมูลค่าทรัพย์สินรัฐ

          - ลดภาระการลงทุนของรัฐ(โดยการระดมทุนจากตลาด)

          - เพิ่มความคล่องตัว และสร้างความโปร่งใส

          - แข่งขันการให้บริการแก่ประชาชน

          - สามารถแข่งขันในระดับภูมิภาค

          - ให้ประชาชนมีส่วนร่วมในความเป็นเจ้าของ

 

          พื้นฐานหลักความคิดของนโยบายการแปรรูปรัฐวิสาหกิจของรัฐบาลชุดนี้ คือ globalization ปิดกั้นไม่ได้ ดังนั้น ประเทศไทยจะวางยุทธศาสตร์อย่างไรให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่ประเทศ โดยไม่เสียเปรียบประเทศอื่น โดยรัฐบาลมองเห็นความสำคัญของความเป็น "ใหญ่" ในด้านทุน หากทุนไม่ใหญ่พอแล้วก็จะไม่สามารถแข่งขันกับบริษัทข้ามชาติทุนหนาต่างประเทศได้ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจด้านพลังงานแบบผูกขาดรวมศูนย์ และเข้าไปอยู่ในตลาดหลักทรัพย์ฯโดยรัฐยังคงเป็นผู้ถือหุ้นหลัก  จึงถูกมองว่าเป็นหนทางที่ดีที่สุดที่จะนำรัฐวิสาหกิจไปสู่ความเข้มแข็งด้านทุน สามารถแข่งขันหรือเป็นใหญ่ได้ในระดับภูมิภาค

 

          หากกลับมาดูที่วัตถุประสงค์ของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ก็จะเห็นได้ว่ารูปแบบการแปรรูปที่ให้ สิทธิรัฐวิสาหกิจในการผูกขาด เพื่อความเป็นใหญ่ในด้านทุน บรรลุวัตถุประสงค์หลายๆ ข้อ ทั้งการเพิ่มมูลค่าทรัพย์สิน สามารถลดการลงทุนของรัฐ สามารถแข่งขันได้ในระดับภูมิภาคและให้ประชาชน (ส่วนหนึ่ง) มีส่วนร่วมในความเป็นเจ้าของกิจการ

          แต่หากเรามองลึกลงไปจะพบว่า ภายใต้ความเป็นใหญ่นำมาซึ่งความไร้สมดุล การเน้น "ทุน" เป็นหลักนำมาซึ่งประโยชน์ต่อรัฐในฐานะผู้ถือหุ้นส่วนใหญ่และต่อนักลงทุนซึ่งซื้อหุ้นจำนวนหยิบมือ ในขณะที่ประโยชน์ต่อผู้บริโภคไม่เห็นเป็นรูปธรรมจริง ซ้ำร้ายผู้บริโภคซึ่งก็คือประชาชนส่วนใหญ่ของประเทศยังต้องเป็น "ผู้รับภาระ" ค่าใช้จ่ายต่างๆ ที่เกิดขึ้นจากการดำเนินนโยบายแปรรูป การบริหารกิจการแบบผูกขาดที่สามารถ "โบ๊ย" ภาระให้ ผู้บริโภคเพียงเพื่อหวังผลกำไรและตอบแทนสูงสุดต่อผู้ถือหุ้น

          ประสบการณ์การแปรรูปของการปิโตรเลียมแห่งประเทศไทย (ปตท.) เป็นบริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) น่าจะเป็นบทเรียนสำคัญที่เราควรต้องศึกษาให้ถ่องแท้ก่อนที่จะก้าวไปสู่การแปรรูปการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) ในขั้นต่อไป

          ปตท. เป็นรัฐวิสาหกิจแห่งแรกที่ถูกแปรรูปภายใต้รัฐบาลชุดนี้ รูปแบบการแปรรูป ปตท. แบบเข้าทั้งองค์กร โดยให้ บมจ. ปตท. คงสิทธิผูกขาดกิจการท่อส่งก๊าซ ซึ่งก็คือผูกขาดการจัดหาก๊าซ และให้รัฐถือหุ้นส่วนใหญ่ (ประมาณ 70%) ได้กลายเป็นแม่แบบของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจด้านพลังงานอื่น (อันได้แก่ กฟผ. กฟน. และ กฟภ.) กว่า 2 ปี ที่หุ้นของ บมจ. ปตท.โลดแล่นอย่างโดดเด่นในตลาดหุ้นไทยนั้น ใครได้ใครเสีย?

 

          ประสิทธิภาพเพิ่มขึ้นจริงหรือ

          ตามหลักการของการแปรรูปฯ เพื่อเพิ่มประสิทธิ ภาพสู่มาตรฐานสากลและเพิ่มการแข่งขันการ ให้บริการแก่ประชาชนตามที่ รมต.กล่าวอ้างนั้น  จากผลงานที่ผ่านมาของ บมจ. ปตท.นั้นกลับไม่ได้      สะท้อนถึงหลักการนี้แต่อย่างไร ในทางตรงกันข้าม  ความบกพร่องต่อหน้าที่ และการบริหารแบบไม่มีประสิทธิภาพยังคงมีต่อไป โดยไม่มี "เจ้าภาพ" ไม่มีใครรับผิดชอบ ภาระและความเสียหายยังคงตกอยู่ที่ประชาชนและผู้บริโภคต่อไป ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือ

 

          1. การทำงานที่ล่าช้าของ ปตท. ในการสร้างท่อส่งก๊าซธรรมชาติจากแหล่งยาดานาในพม่ามายังโรงไฟฟ้าราชบุรี ได้ก่อให้เกิดเป็นภาระ Take-or-Pay ความเสียหายครั้งนี้มีมูลค่านับพันล้านบาท (มูลค่าปัจจุบันภาระดอกเบี้ยสุทธิ = 4,050 ล้านบาท ณ ปี 2545 -จากรายงานการจัดสรรภาระ Take-or-Pay ประจำปี 2545 ของ สนพ.-กฟผ.-ปตท. (หน้าที่ 7) แต่ ปตท.และ กฟผ.ยืดอกรับความรับผิดชอบความเสียหายครั้งนี้เพียงคนละ 11% และ 13% ตามลำดับ ในขณะที่ผู้บริโภครับไปเต็มๆ 76% ทั้งๆ ที่ไม่มีส่วนรู้เห็นในการบริหารและตัดสินใจ

          2. กรณีเกิดไฟฟ้าดับทั่วภาคใต้ 14 จังหวัด เป็นเวลาสูงสุดถึง 4 ชั่วโมง เมื่อต้นเดือนเมษายน 2546 ที่ผ่านมา สร้างความเสียหายและเดือดร้อนแก่ประชาชนทั่วทั้งภาค สาเหตุหลักของปัญหาไฟดับครั้งนี้มาจาก "ปัญหาทางเทคนิค" ของโรงแยก ก๊าซของ ปตท.ที่ขนอม แต่เช่นเคยปัญหาครั้งนี้ "ไม่มีเจ้าภาพ" (ไม่มีคนรับผิดชอบต่อความเสียหายที่เกิดขึ้น) กฟผ.ไม่สามารถเอาผิด ปตท.ต่อความเสียหาย ที่เกิด เพราะสัญญาระหว่าง กฟผ. และ ปตท.มีความหละหลวม อะลุ่มอล่วยซึ่งกันและกัน

          3. ประสบการณ์ความผิดพลาดในอดีต ไม่เคยถูกหยิบยกมาเป็นบทเรียน ปัญหาการบริหารงาน ของปตท.ซึ่งส่งผลกระทบเป็นลูกโซ่มายัง กฟผ. และ ผู้ใช้ไฟจึงเกิดขึ้นอีกครั้ง ครั้งนี้เกิดขึ้นเพราะ ปตท. ต้องการขยายกำลังการส่งก๊าซของท่อจากแหล่งยานาดา ส่งผลให้โรงไฟฟ้าราชบุรีไม่สามารถใช้ก๊าซได้ตามปริมาณที่กำหนด ต้องหันมาเผาน้ำมันเตาแทนซึ่งมีต้นทุนสูงกว่า ทำให้ภาระค่าไฟฟ้าใน  ระหว่างนี้จะเพิ่มสูงขึ้น คิดเป็นมูลค่าหลายพันล้าน   คำถามก็คือ ใครจะรับผิดชอบ ปตท. ซึ่งมีสิทธิผูกขาด ก็คงหนีไม่พ้นที่จะทำการผลักภาระนี้ต่อไปให้กฟผ.ซึ่งก็อาจจะผลักให้ผู้ไฟอีกต่อหนึ่งผ่านค่า Ft

 

          ปัญหาต่างๆ เหล่านี้ ทำไม ปตท.จึงจัดการไม่ได้ ประสิทธิภาพในการบริหารสัญญาที่มีต่อ contractor หรือผู้รับสัมปทานขายก๊าซใน ปตท.อีกที อยู่ที่ไหน หรือเป็นเพราะ ปตท.ซึ่งอยู่ในฐานะผูกขาด ไม่ต้องแข่งขัน จึงไม่มีแรงจูงใจใดๆ ในการเพิ่มประสิทธิภาพ เพราะถึงอย่างไรก็สามารถผลักภาระให้กับผู้บริโภคได้

 

          เดิมทีรัฐบาลมีมติ ครม.ชัดเจน ให้ ปตท.ต้องแยกกิจการท่อก๊าซธรรมชาติออกเป็นบริษัทจำกัด ภายใน 1 ปี หลังการแปรรูปในตลาดหลักทรัพย์ฯ เพื่อปูทางให้มีการแข่งขันในการจัดหาก๊าซธรรมชาติสร้างแรงกดดันให้มีการปรับปรุงประสิทธิภาพเพื่อประโยชน์ต่อประชาชนและผู้บริโภค 2 ปีที่ผ่านไป ปตท. ยังคงคุมสิทธิผูกขาดการจัดหาก๊าซเหมือนเดิมไม่เปลี่ยนแปลงและฝ่ายรัฐบาลก็ไม่ได้ให้ความสำคัญต่อการเพิ่มประสิทธิภาพอย่างจริงจัง ในขณะที่หุ้น ปตท.ได้ทะยานขึ้นสูงได้สร้างความร่ำรวยให้แก่นักลงทุนหยิบมือเดียว

          ในส่วนของราคาก๊าซธรรมชาติ ซึ่งเป็นต้นทุนสำคัญของการผลิตไฟฟ้า โดยมีเปอร์เซ็นต์ถึง 43% ในราคาค่าไฟฟ้าทั้งหมดได้ถีบตัวสูงขึ้นเรื่อยๆ จากราคาเมื่อเดือนกันยายน 2544 ที่ 142.36 บาท/ MMBTU ขึ้นไปถึง 154.77 บาท/MMBTU ในเดือนมิถุนายน-กันยายน 2546 หรือขึ้นไปถึง 8.3% ทั้งที่ราคาของน้ำมันดิบของโลกได้ปรับลดราคาลดลง 17% ในช่วงเวลาเดียวกัน (ราคาของก๊าซธรรมชาติจะขึ้นลงตามราคาน้ำมันดิบและค่าอัตราแลกเปลี่ยนเงินเหรียญสหรัฐ) และ ปตท.ยังได้กำไรจากอัตราค่าเงินบาทของไทยที่แข็งตัวขึ้น จากช่วงกันยายน 2544 ถึงกันยายน 2546 จาก 44.5 บาท/$ ไปที่ 41.05 บาท/$ หรือคิดเป็น 8% จะเห็นว่าทุกปัจจัยภายนอกเอื้อให้ราคาของก๊าซธรรมชาติมีราคาลดลงกว่า 10% เป็นอย่างน้อย แต่ราคากลับเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ ดังนั้นข้ออ้างที่ว่าประสิทธิภาพการบริการหลังการแปรรูปจะดีขึ้น และสะท้อนถึงราคาสินค้าที่ถูกลงนั้นจึงได้รับการพิสูจน์แล้วในแนวทางที่ตรงกันข้ามอย่างสิ้นเชิง

 

          ประชาชนมีส่วนร่วม ในการเป็นเจ้าของจริงหรือ

          ในช่วงของการ IPO หุ้นจองถูกซื้อหมดด้วยเวลาอย่างรวดเร็วภายใน 2 นาที มีประชาชนมากมายยอมอดหลับอดนอนไปเข้าคิวหวังหุ้นจองเหล่านี้ แต่ก็ต้องกลับบ้านมือเปล่า เนื่องจากหุ้นส่วนใหญ่มีการล็อกกันเรียบร้อยแล้ว จากผู้มีอำนาจทางการเมือง-เศรษฐกิจ โดยหุ้นทั้งหมดของ ปตท.ที่นำมา "กระจาย" กลับตกอยู่ในมือของนักลงทุนเพียง 2,000 คน จากจำนวนประชาชนผู้บริโภคทั่วประเทศกว่า 60 ล้านคน คิดเป็นร้อยละ 0.003 ของประชากรทั้งประเทศเท่านั้น

          นอกจากนี้ ราคาหุ้นของ ปตท.เมื่อครั้ง IPO อยู่ที่ 35 บาท/หุ้น แต่ตอนนี้พุ่งทะยานไปมากกว่า 170 บาท/หุ้น ประโยชน์จากการเพิ่มขึ้นของราคาเกือบ 500% นี้อยู่กระจุกตัวกับผู้มีหุ้นอยู่ในมือ ซึ่งมีจำนวนน้อยมาก และรายชื่อผู้ถือหุ้นรายใหญ่ของ ปตท.นั้น หนีไม่พ้นบุคคลที่ใกล้ชิดกับฝ่ายรัฐบาล

          ดังนั้น ข้ออ้างที่ว่า การแปรรูปรัฐวิสาหกิจเพื่อให้ประชาชนมีส่วนร่วมในความเป็นเจ้าของ จึงดูเหมือนแค่คำพูดอันสวยหรูชวนเชื่อของรัฐบาล

 

          แปรรูปแล้วลดภาระของรัฐ และสร้างความโปร่งใสจริงหรือ

          ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดเจน เช่น ในกรณีของโครงการพื้นที่พัฒนาร่วมไทย-มาเลเซีย (JDA) ในการนำทรัพยากรก๊าซธรรมชาติในพรมแดนเชื่อมต่อของไทยและมาเลเซีย ปตท. ในขณะนั้นยังเป็นรัฐวิสาหกิจอยู่ได้รับมอบหมายให้ทำหน้าที่เป็นตัวแทนประเทศไทยทำการเจรจาตกลงกับประเทศมาเลเซีย การเจรจาได้ดำเนินต่อไป แต่ได้เกิดการเปลี่ยนแปลงองค์กร ปตท.จากรัฐวิสาหกิจไปเป็น บมจ. ทำให้การตกลงได้เปลี่ยนจากเป้าหมายเพื่อพัฒนาประเทศของรัฐวิสาหกิจไปยังกำไรของผู้ถือหุ้นไปซะแล้ว ข้อตกลงที่ได้ลงนามไปแล้วจึงมุ่งเอาประโยชน์กับบริษัทมากกว่าประชาชน ดังเช่น เรื่องการขึ้นท่อก๊าซที่ฝั่งไทย การก่อสร้างโรงแยกก๊าซในประเทศไทย ซึ่งต้องรับความเสี่ยงจากมลพิษที่เกิดขึ้นแก่ประชาชน โดยที่ ปตท.หวังเพียงแค่กำไรจากการแยกก๊าซ หรือการปล่อยให้มาเลเซียนำก๊าซฯไปใช้ก่อนมากกว่าครึ่งหนึ่งของปริมาณที่สำรวจพบ โดยประเทศไทยแทบจะไม่มีหลักประกันที่จะได้เชื้อเพลิงเหล่านั้นกลับมาใช้ในประเทศในปริมาณที่เท่ากับส่วนของมาเลเซียนำไปใช้ ถ้าเชื้อเพลิงไม่มีการสำรวจพบเพิ่มเติมอีกในอนาคต

          ความสับสนไม่ชัดเจนในบทบาทไม่ได้เกิดขึ้นเฉพาะกับ ปตท. ซึ่งเป็นทั้งรัฐวิสาหกิจที่เป็นตัวแทนของรัฐในการเจรจาผลประโยชน์ของประเทศ และบริษัทในตลาดหลักทรัพย์ฯที่ต้องปกป้องดูแลผลประโยชน์ของธุรกิจ แต่กับรัฐเองก็เกิดความไม่ชัดเจนเช่นกัน เช่น ในกรณีของบริษัท Trans-Thailand Malaysia (TTM) ซึ่งเป็นบริษัทเอกชนถือหุ้นร่วมกันโดย ปตท.และบริษัทปิโตรนาสของมาเลเซีย รัฐบาลทักษิณได้สั่งการให้ตำรวจกว่า 300 นาย ซึ่งกินเงินเดือนจากภาษีประชาชน ให้ไปคุ้มครองอารักขาทรัพย์สินของบริษัท TTM นานเป็นเดือนๆ โดยที่ TTM ไม่ใช่รัฐวิสาหกิจหรือทำธุรกิจเพื่อประโยชน์ของประเทศโดยรวมแต่อย่างใด

 

          ปล้นผู้บริโภคเพื่อปรนเปรอนักลงทุน?

          แต่ทั้งหมดที่ว่ามานี้ ยังไม่เท่ากับของขวัญชิ้นโบแดงที่รัฐบาลทักษิณได้มอบให้แก่ ปตท. เมื่อวันที่ 9 ธ.ค. 2546 ที่ผ่านมา ครม.ได้อนุมัติแผนการลงทุนท่อก๊าซเส้นที่ 3 มูลค่านับแสนล้านบาท พร้อมทั้งประกันว่าทุกบาททุกสตางค์ที่ ปตท. ลงทุนไปจะได้คืนพร้อมกำไรอย่างงาม 16% (equity IRR) ทั้งๆ ที่กิจการท่อก๊าซเป็นกิจการที่ผูกขาดไม่มีความเสี่ยงใดๆ และรัฐยังให้สิทธิพิเศษ BOI แก่ ปตท.อีก

          นายเจน นำชัยศิริ ประธานกรรมการพลังงาน สภาอุตสาหกรรมฯได้ตั้งข้อสังเกตถึงความเหมาะสมของตัวเลข equity IRR ที่ 16% เพราะในสถานการณ์ปัจจุบันอัตราเงินกู้ดอกเบี้ยขั้นต่ำ (MLR) อยู่ที่ 5.75% เท่านั้น หากบวกอีก 5% ให้ ปตท.เป็นค่าตอบแทนในการลงทุนต่างๆ รวมแล้วคิดเป็นอัตราผลตอบแทน = 10.75% ก็น่าจะเพียงพอแล้ว แต่รัฐบาลกลับยอมให้ ปตท. ได้ถึง 16% ซึ่งสูงมากๆ จึงไม่น่าแปลกใจเลยว่าทำไมในช่วงเดือน ธ.ค.ที่ผ่านมา (ครม. อนุมัติแผนวันที่ 9 ธ.ค.) ราคาหุ้นของ ปตท.จึงทะยานขึ้นจาก 109 บาท/หุ้น เมื่อวันที่ 3 ธ.ค.ถึง 183 บาท/หุ้น เมื่อวันที่ 30 ธ.ค. !!! เพิ่มขึ้นถึง 70% ภายในเดือนเดียว

          ในประเด็นนี้ รมว.พรหมินทร์ในฐานะผู้ดูแล ปตท. และประชาชน ตอบได้แต่เพียงว่า "รัฐไม่สามารถทำอะไรได้ เพราะตอนขายหุ้นจอง ปตท.ได้เขียนล็อกไว้แล้วว่า equity IRR ของ ปตท.จะต้องเท่ากับ 16%" !!!

          การแปรรูปของ กฟผ.ก็คงไม่แคล้วซ้ำรอยประสบการณ์ของ ปตท.อีก หากเราไม่เรียนรู้จากบทเรียนของ ปตท.

1