ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการแปรรูป

ไทยโพสต์

         ป้ายโฆษณาหน้าโรงรับจำนำแห่งหนึ่ง มีข้อความว่า "ที่นี่ รับจำนำให้ราคาสูง" ถัดลงมาอีกบรรทัด ก็มีข้อความว่า "มีของขาดจำนำขายราคาถูก" ไม่ต้องสงสัยเลยว่านี่เป็นโฆษณาที่มีเจตนาให้ผู้บริโภคเข้าใจผิด ในทำนองเดียวกันนี้ สิ่งที่เรียกขานกันว่า "การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ" ได้ถูกโฆษณาสรรพคุณดุจเป็นแก้วสารพัดนึก สามารถแก้ไขปัญหาต่างๆ นานาให้กับสังคม ตั้งแต่เป็นการเพิ่มรายได้ให้กับรัฐ พัฒนาประสิทธิภาพของภาครัฐ แก้ไขความยากจน อนุรักษ์สิ่งแวดล้อม ปราบคอรัปชั่น ฯลฯ ทว่าข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นทั่วโลกกลับบ่งบอกว่าการแปรรูปรัฐวิสาหกิจให้ผลตรงกันข้ามกับคำโฆษณาทั้งสิ้น เมื่อเป็นเช่นนี้ อะไรกันแน่คือเป้าหมายที่แท้จริงของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจกำเนิดของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ

          การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ แปลมาจากคำในภาษาอังกฤษที่แปลตรงตัวว่า การทำให้เป็นเอกชน คำนี้ได้ถูกบัญญัติขึ้นเพียงเมื่อ 10 กว่าปีมานี้เอง ทั่วไปหมายถึงการขายทรัพย์สินที่รัฐเป็นเจ้าของให้นักลงทุนและบริษัทเอกชน เพื่อเป้าหมาย 2 ประการ คือ 1) เพื่อแบ่งเบาภาระภาษีอากรของประชาชน 2) เพื่อพัฒนาประสิทธิภาพของหน่วยงานเหล่านี้ โดยอาศัยศักยภาพของธุรกิจเอกชน เช่น เงินทุน เทคโนโลยีการบริหารจัดการ เป็นต้น

          การแปรรูปรัฐวิสาหกิจถือเป็นหนึ่งในนโยบายการค้าเสรีโลกาภิวัตน์ที่ประเทศกลุ่มผู้นำทุนนิยม (โออีซีดี) และองค์กรระหว่างประเทศต่างๆ ช่วยกันผลักดันตลอดมา ปัจจุบันมีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในแทบทุกประเทศในโลก

โฆษณาที่ 1 : การแบ่งเบาภาระภาษีอากร

          เป็นที่ทราบกันดีว่าการขายรัฐวิสาหกิจเป็นทางเลือกสุดท้ายของรัฐในการเพิ่มรายได้ เนื่องจากไม่สามารถเพิ่มอัตราภาษีหรือกู้ยืมเงินเพิ่มเติม ทั้งหมดนี้จึงทำให้นักลงทุนเป็นผู้ได้เปรียบรัฐในทุกแง่มุม และเป็นผู้กำหนดเงื่อนไขการแปรรูป ปกติการซื้อขายกิจการ เมื่อผู้ซื้อซื้อไปแล้ว จะต้องรับผิดชอบค่าใช้จ่ายในการดำเนินการ รวมถึงความผันผวนของรายได้ที่จะเกิดขึ้นในอนาคต แต่การแปรรูปรัฐวิสาหกิจมิได้มีลักษณะเช่นนี้ หากมีลักษณะเป็นสัญญาเงินกู้โดยจำนองทรัพย์สินไว้กับนักลงทุนผู้ทำหน้าที่กู้แทนรัฐ ในสัญญาเงินกู้นี้ สูตรการคำนวณผลตอบแทนขั้นต่ำสุด คือการคำนวณอัตราค่าธรรมเนียมการกู้แทน ทั้งนี้อัตราค่าธรรมเนียมขึ้นอยู่กับเครดิตของประเทศผู้กู้ ยิ่งถ้าเป็นประเทศที่ประสบกับวิกฤติเศรษฐกิจที่ถือว่าเป็นลูกหนี้ชั้นเลวแล้ว อัตราค่าธรรมเนียมนี้ก็จะสูงอย่างเหลือเชื่อ ซ้ำร้ายกว่านี้เมื่อรัฐวิสาหกิจนั้นตกเป็นของเอกชนแล้ว บริษัทเอกชนเหล่านี้ก็ใช้ฐานะการผูกขาดระบบสาธารณูปโภคที่จำเป็นสำหรับประชาชน ขูดรีดเอากับประชาชนโดยการขึ้นค่าบริการตามอำเภอใจ หากรายได้ที่ได้เป็นที่ไม่ที่พอใจ ก็บังคับเอากับรัฐที่ปราศจากอำนาจการต่อรอง ดังนั้นการแปรรูปจึงมิได้แบ่งเบาภาระภาษีอากรแต่อย่างใด เพราะเงินที่รัฐได้มาจากการแปรรูป ไม่ใช่รายได้ แต่เป็นเงินกู้ดอกเบี้ยสูงบวกค่าธรรมเนียมแพง บวกงบช่วยเหลือนักลงทุน ฯลฯ ซึ่งต้องมาจากภาษีอากรของประชาชนทั้งสิ้น

          ประเทศอังกฤษเป็นหนึ่งในประเทศผู้นำในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ เมื่อนำรายได้จากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจต่างๆ ของประเทศในช่วงปี พ.ศ. 2527-2534 มารวมกันและหักด้วยต้นทุนต่างๆ เช่น การยกเลิกหนี้ที่รัฐมีต่อรัฐวิสาหกิจก่อนการขาย การรับภาระค่าใช้จ่าย การดำเนินการ การประกันรายได้ การประกันเงินกู้ การประกันความเสี่ยงด้านอัตราแลกเปลี่ยน ฯลฯ รัฐมีกำไรเหลือเพียง 6 หมื่นล้านปอนด์ เท่ากับการขาดดุลงบประมาณของรัฐเพียงปีเดียวเท่านั้น (ปี พ.ศ. 2536 อังกฤษขาดดุล 5 หมื่นล้านปอนด์) ในขณะที่พันธะค่าใช้จ่ายซึ่งรัฐบาลอังกฤษตกลงไว้กับนักลงทุนที่ซื้อรัฐวิสาหกิจก็ยังคงมีต่อไปจนกว่าจะครบอายุสัญญา ซ้ำร้ายยังเพิ่มขึ้นอย่างมหาศาล เช่น หลังการแปรรูปรถไฟอังกฤษ รัฐบาลยอมรับอย่างเป็นทางการว่า ได้เพิ่มงบประมาณช่วยเหลือการรถไฟเอกชนไปมากกว่า 2 เท่าของงบประมาณที่เคยช่วยเหลือก่อนการแปรรูป งบช่วยเหลือเหล่านี้ล้วนแต่เป็นภาระภาษีอากรที่ยังไม่จบสิ้น

โฆษณาที่ 2 : การพัฒนาประสิทธิภาพด้วยเอกชน

          "เอกชนดี รัฐบาลไม่ดี" เป็นทฤษฎีพื้นฐานของผู้เห็นด้วยกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ประสิทธิภาพที่หมายถึงคือ การให้บริการที่ดีที่สุด ในค่าใช้จ่ายที่ต่ำที่สุด จะเกิดขึ้นได้เฉพาะในธุรกิจที่มีการแข่งขันเสรี แต่กิจการของรัฐวิสาหกิจล้วนแล้วแต่มีสภาพเกือบผูกขาดหรือผูกขาดโดยสมบูรณ์ และเมื่อมีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจไปแล้วก็ยังคงสภาพผูกขาดเช่นเดิม ดังนั้นทฤษฎีดังกล่าวจึงใช้กับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจไม่ได้ และจากการศึกษาเปรียบเทียบต้นทุนการผลิตไฟฟ้าใน 14 ประเทศ ก็พบว่าไม่มีความแตกต่างกันระหว่างโรงไฟฟ้าของรัฐกับของเอกชน (Pollitt พ.ศ. 2538) (3)

          "รัฐผูกขาดไม่ดี เอกชนผูกขาดยิ่งแย่" น่าจะเป็นทฤษฎีที่เหมาะสมกว่า สำหรับการอธิบายผลจากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่เกิดขึ้นกับประชาชน พ.ศ. 2539 เป็นปีเริ่มต้นการแปรรูปรัฐวิสาหกิจไฟฟ้าของมลรัฐแคลิฟอร์เนีย ประเทศสหรัฐอเมริกา โดยใช้ระบบตลาดค้าไฟฟ้ากลาง (พาวเวอร์พูล) กลุ่มที่สนับสนุนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจประกาศว่า ราคาไฟฟ้าจะลดลงอย่างต่ำ 20% แต่หลังจากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ค่าไฟฟ้าในมลรัฐกลับเพิ่มขึ้นจาก 3 เซนต์ต่อหน่วย เป็น 1.03 ดอลลาร์ เพิ่มขึ้นถึง 34 เท่า พร้อมๆ กับการเกิดไฟฟ้าดับเรื้อรัง ทั้งที่กำลังการผลิตไฟฟ้าในมลรัฐมีสภาพล้นเกินความต้องการ

          สำหรับประเทศไทย ได้มีการแปรรูปการประปาภาคตะวันออก โดยให้บริษัท อีสต์วอเตอร์ เป็นผู้รับสัมปทานในปี พ.ศ. 2535 ราคาน้ำเพิ่มขึ้นจาก 50 สตางค์ต่อคิว เป็น 5-11 บาทต่อคิว ทันทีหลังจากที่บริษัทเริ่มดำเนินการ

          เบื้องหลังการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ : การช่วยเหลือทุนกาสิโน

          วัตถุประสงค์ที่แท้จริงของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ คือการสร้างกำไรใหม่ให้กับกลุ่มทุนกาสิโนเมื่อ 20 กว่าปีที่แล้วเพื่อแสวงหากำไรที่สูงขึ้น ระบบทุนนิยมโลกจำเป็นต้องวิวัฒนาการจากการผูกขาดภาคผลิตโลกมาสู่การเก็งกำไรในภาคการเงิน เนื่องจากความสำเร็จจากการผูกขาดภาคผลิตโลกได้ยังผลให้เกิดปัญหาใหม่ขึ้นกับทุนผูกขาด คือ

1) ทำให้เกิดรายได้สะสมจำนวนมหาศาลที่อยู่ในภาคการเงิน

2) ทำให้โลกเกิดสภาพผลผลิตล้นเกินและผลตอบแทนจากการลงทุนในภาคผลิตชะลอตัว

เมื่อบวกรวมสองปัญหานี้เข้าด้วยกัน จึงกลายเป็นวิกฤติเงินทุนล้นเกิน จำนวนเงินมหาศาลนี้ต้องการผลตอบแทนที่สูงและเติบโตขึ้นทุกปี ซึ่งการลงทุนในภาคผลิตจริงไม่สามารถให้ได้ เพื่อผ่อนคลายวิกฤตินี้ รัฐกลุ่มประเทศผู้นำทุนนิยม (โออีซีดี) ได้เริ่มนโยบายลดภาษีนิติบุคคล พร้อมกับการกู้ยืมเงินจากเอกชนเอง ในอีกด้านหนึ่งก็เริ่มผลักดันการเปิดเสรีทางการเงิน เพื่อเปิดโอกาสให้เงินทุนล้นเกินเหล่านี้สามารถเข้าเก็งกำไรในทรัพย์สินได้ทั่วโลก เพื่อหาทรัพย์สินใหม่ๆ ที่มีมูลค่าซ่อนเร้นสูง กลุ่มรัฐทุนนิยมโลกจึงเริ่มหันเหความสนใจสู่ทรัพย์สินในภาครัฐ กิจการของรัฐที่มีสภาพผูกขาด แท้จริงมีศักยภาพในการสร้างผลตอบแทนสูง แต่ด้วยวัตถุประสงค์ของรัฐที่ไม่ได้ประกอบกิจการเพื่อเก็งกำไร แต่เพื่อบริการสังคม ทรัพย์สินเหล่านี้จึงให้ผลตอบแทนที่ต่ำมาก หากเพียงธุรกิจได้ครอบครองทรัพย์สินเหล่านี้ในมูลค่าต่ำ ทันทีที่โยนภาระค่าใช้จ่ายให้กับสังคมโดยอาศัยสภาพผูกขาดที่มีอยู่ ผลกำไรและมูลค่าของทรัพย์สินก็จะเพิ่มขึ้นมหาศาลทันที ด้วยเหตุนี้การแปรรูปรัฐวิสาหกิจจึงถูกบรรจุเป็นยุทธศาสตร์หลักของกลุ่มทุนนิยมโลกาวิวัตน์ โดยใช้นโยบายต่างๆ ที่กล่าวมาแล้วข้างต้น รวมถึงการแปรรูปรัฐวิสาหกิจกลุ่มทุนผูกขาดจึงสามารถแก้ไขปัญหาเงินทุนล้นเกินได้สำเร็จพร้อมๆ กับผลตอบแทนที่สูงขึ้นเกมเศรษฐี

          "ในหลายประเทศการแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นการขายเลหลังกิจการของรัฐให้กับบุคคลและกลุ่มต่างๆ ในเครือข่ายอุปถัมภ์ มากกว่าจะเป็นส่วนหนึ่งของนโยบายการส่งเสริมการลงทุนภาคเอกชนที่แท้จริง" นี่คือข้อสรุปในรายงานการพัฒนาโลกประจำปี พ.ศ. 2536 ของโครงการพัฒนาสหประชาชาติ (UNDP) แม้กระทั่งองค์กรสหประชาชาติก็ยังแสดงความยอมรับว่า การแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นเรื่องของการทุจริตคอรัปชั่นของกลุ่มธุรกิจการเมืองทั้งในระดับชาติและระดับโลก และไม่ใช่ยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศ

          การแปรรูปรัฐวิสาหกิจได้มีส่วนสำคัญในการสร้างมหาเศรษฐีระดับโลกขึ้นมากมายในประเทศโลกที่สาม ในประเทศเม็กซิโก ขณะที่จำนวนประชากรที่อยู่ใต้เส้นความยากจนเพิ่มขึ้นจาก 13 ล้านคนใน พ.ศ. 2536 เป็น 24 ล้านคนในเวลาเพียง 4 ปี นิตยสารฟอร์บส์ นิตยสารธุรกิจชื่อดังก้องโลกได้รายงานว่าเม็กซิโกมีมหาเศรษฐีระดับโลกที่มีทรัพย์สินมากกว่าหนึ่งพันล้านเหรียญสหรัฐ (42,000 ล้านบาท) เพิ่มขึ้นในปีเดียวถึง 11 คน (พ.ศ. 2536 มี 13 คน พ.ศ. 2537 มี 24 คน) ก่อนหน้าในปี พ.ศ. 2530 เม็กซิโกมีมหาเศรษฐีระดับโลกเพียงคนเดียว

          แน่นอนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่ทำอย่างสายฟ้าแลบ (จำนวนหน่วยงานลดลงจาก 1155 หน่วย เหลือเพียง 200 หน่วย) เป็นส่วนสำคัญในการสร้างความมั่งคั่งให้พวกเขาเหล่านี้ ในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ กลุ่มเศรษฐกิจการเมืองทั้งระดับประเทศและระดับโลกสามารถปล้นกำไรขนาดอภิมหาศาลได้อย่างง่ายดายจากรัฐ กรณีประเทศรัสเซียเป็นตัวอย่างที่แสดงถึงขนาดของผลประโยชน์ที่เกิดจากการคอรัปชั่นในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ เพียงตั้งราคาหุ้นรัฐวิสาหกิจในราคาต่ำและจัดสรรหุ้นแทบทั้งหมดให้กับเครือข่ายอุปถัมภ์ไปขายต่อในตลาดหลักทรัพย์ พวกเขาก็กลายเป็นอภิมหาเศรษฐีระดับโลกในทันที เป็นที่แน่ชัดแล้วว่ารัฐบาลภายใต้นายกรัฐมนตรีทักษิณ ชินวัตร กำลังเร่งรีบในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจต่างๆ ตามที่ได้สัญญากับต่างประเทศ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจนี้ มีความสำคัญต่อกลุ่มธุรกิจการเมืองโลกที่กำลังประสบปัญหาเงินลงทุนล้นเกิน ที่เกิดขึ้นอีกครั้ง โดยเริ่มต้นตั้งแต่ปลายปี พ.ศ. 2543 และทวีความเลวร้ายขึ้นตลอดมา ในขณะเดียวกันก็มีความสำคัญอย่างยิ่งต่อกลุ่มธุรกิจการเมืองในประเทศ ที่ต้องการตักตวงผลประโยชน์จากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ เพื่อใช้ฟื้นฟูธุรกิจของตนที่ทรุดลงจากวิกฤติเศรษฐกิจปี พ.ศ. 2540 การแบ่งปันผลประโยชน์ระหว่างกลุ่มอำนาจทั้งสองจึงเป็นสิ่งที่จะดำเนินต่อไป ทั้งนี้โดยทิ้งให้ประชาชนมีส่วนร่วมอย่างเต็มที่ในการแบกรับความทุกข์ที่พอกพูนขึ้นเช่นเดิม