The Midnight Webpage 57

บทสังเคราะห์ระบบกฎหมายไทย
เกื้อกูล หรือกีดกันการเข้าถึงระบบสวัสดิการของคนจน?

ไพสิฐ พาณิชย์กุล
สาขานิติศาสตร์ ภาควิชารัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่
(บทความนี้ยาวประมาณ 24 หน้ากระดาษ A4)

บทนำ
การทำความเข้าใจระบบกฎหมายในระดับของการสังเคราะห์ สามารถที่จะทำได้หลายมิติ อาทิเช่น ในระดับปรัชญาของกฎหมาย, ในระดับวิธีคิดหรือนิติวิธี, ในระดับกลไกและสถาบันของระบบกฎหมาย ฯลฯ แต่ในวงการกฎหมายไทยก็ไม่นิยมที่จะกล่าวถึงการวิจัยหรือการสังเคราะห์ระบบกฎหมาย ทั้งนี้เป็นปัญหาที่สืบเนื่องมาจากระบบการศึกษาของประเทศ ระบบการแสวงหาแนวทางการแก้ปัญหา กล่าวให้ถึงที่สุดแล้ว เป็นเรื่องของระบบการจัดความสัมพันธ์เชิงอำนาจในสังคมไทย

แต่อย่างไรก็ตาม การมองแต่เฉพาะในเรื่องความสัมพันธ์เชิงอำนาจแต่เพียงกรอบเดียว ก็ไม่สามารถที่จะหาทางออกได้ทั้งหมดเช่นกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องที่เกี่ยวกับความมั่นคงในมนุษย์ ซึ่งระบบสวัสดิการคนจนเป็นส่วนหนึ่งในเรื่องความมั่นคงดังกล่าว

อันที่จริงแล้ว การสังเคราะห์ เป็นการตั้งคำถามกับสิ่งที่มีอยู่ หรือปรากฎออกมาให้เห็น และสามารถที่จะนำไปสู่การเกิดคำถามหรือประเด็นที่จะนำไปสู่วิธีการทำความเข้าใจในเรื่องใดเรื่องหนึ่งได้ดีขึ้น หรืออาจะทำให้สามารถที่จะขยายความเข้าใจที่มีมาแต่เดิม ให้สามารถที่จะเข้าใจได้กว้างขวางยิ่งขึ้น หรือแม้กระทั้งสามารถที่จะกลับไปรื้อหรือเปลี่ยนความคิดที่มีมาแต่เดิมๆและถูกครอบงำทางความคิด จนทำให้ความเข้าใจในเรื่องนั้นๆยังคงยึดถือกันปฎิบัติเป็นแนวทางอันศักดิ์สิทธิ์ หรือการสังเคราะห์อาจจะนำไปสู่การสร้างระบบใหม่ขึ้นมาก็ได้ ฯลฯ

ถ้าการสังเคราะห์สามารถที่จะทำให้เกิดอะไรต่างๆได้อย่างมากมาย ดังที่ได้กล่าวมา ทำไมสังคมไทยจึงไม่รับเอาเรื่องที่เป็นประโยชน์เช่นนี้ เพื่อนำไปสู่การแก้ปัญหาความยากจน แทนที่จะยินดีกับนโยบายการทำหวยที่ผิดกฎหมาย ให้มาเป็นหวยที่ชอบด้วยกฎหมายโดยปราศจากคำถามใดๆที่เกี่ยวกับความชอบธรรมของอำนาจในระบบกฎหมาย ซึ่งที่ขีดเส้นว่าสิ่งใดเป็นสิ่งที่ผิดกฎหมายหรือถูกกฎหมาย

และทำไมในวงการกฎหมายไทยซึ่งก็เห็นอยู่ว่ามีปัญหาต่างๆอยู่มากมาย แต่กลับมีคำตอบต่อปัญหามากมายเหล่านั้นแบบเป็นสูตรสำเร็จคือ ต้องไปแก้กฎหมาย ปัญหาอยู่ที่คน ปัญหาอยู่ที่ไม่มีงบประมาณเพียงพอ ปัญหาเพราะมีงานที่ต้องทำหลายอย่าง ดังนั้น เรื่องไหนที่เป็นข่าวดังๆ ผู้บังคับบัญชาสนใจก็จะได้รับการเข้าไปดูแล แต่พอข่าวเงียบหายไป เปลี่ยนเจ้านายคนใหม่ก็ต้องเปลี่ยนไปทำเรื่องอื่นอีก ข้อเสนอและแนวทางในการแก้ปัญหาทางกฎหมายดังกล่าวสะท้อนสภาพของระบบกลไกในทางกฎหมายที่ตกยุค และไม่สามารถที่จะบูรณาการการเปลี่ยนแปลงให้สอดคล้องกับสถานการณ์ที่วิกฤติของคนในระดับล่างได้

สภาพของระบบที่เป็นอยู่เช่นนี้ เป็นสภาพที่ไปกันไม่ได้เลยกับสังคมแห่งการเรียนรู้ที่ต้องอาศัยการวิเคราะห์ การสังเคราะห์ การประเมินผล เพื่อทำให้การแก้ปัญหาแบบตั้งรับไปสู่การแก้ปัญหาแบบเชิงรุก

การศึกษาเพื่อพัฒนา "ระบบสวัสดิการสำหรับคนจนและคนด้อยโอกาสในสังคมไทย"ของศูนย์ศึกษาเศรษฐศาสตร์การเมือง คณะเศรษฐศาสตร์ มีความเชื่อว่า ถ้าคนจนตามความหมายที่ได้ศึกษามาสามารถที่จะมีระบบสวัสดิการของตนเอง ซึ่งหมายถึงมีอำนาจในการบริหารจัดการได้เอง และในส่วนของคนที่ยังคงต้องอาศัยระบบสวัสดิการที่ภาครัฐจัดให้ก็สามารถที่จะเข้าถึงได้อย่างเป็นธรรมแล้ว ระบบสวัสดิการในแนวทางแบบนี้ น่าจะเป็นทางออกทางหนึ่งในทางเลือกหลายๆทางในการแก้ปัญหาของคนจน ที่ไม่ได้มีเฉพาะเรื่องความจนในทางด้านการเงินเท่านั้น

คำถามมีว่า ความเชื่อมั่นและแนวทางในการแก้ปัญหาเช่นนี้ จะมีความเป็นไปได้มากน้อยแค่ไหน เพียงใด ในทางกฎหมาย ? ระบบกฎหมายจะมีคำตอบให้หรือไม่ เป็นข้อสงสัยที่ยังไม่สามารถที่จะตอบได้ในทันที และในระยะเวลาอันใกล้นี้

เพราะในระบบกฎหมายไทยมีความสลับซับซ้อนจนไม่อาจที่จะคาดการณ์ได้ ไม่สามารถที่จะใช้เหตุผลเชิงตรรก ไม่สามารถที่จะใช้ความเป็นศาสตร์( ถ้าพึงมี )ทำความเข้าใจตัวเอง(ระบบกฎหมาย)ได้ ดังนั้น จึงจำเป็นที่จะต้องมีคำถามจากนอกระบบมากระแทก โดยเฉพาะในแง่ของสำนึกความเป็นธรรมและจริยธรรม

แต่ถ้าหากจะลองตั้งคำถามเพื่อท้าท้ายวงการกฎหมายไทย หรือวงการนิติศาสตร์ไทยเกี่ยวกับระบบการพัฒนาองค์ความรู้ทางนิติศาสตร์ที่เป็นไทว่า สถานภาพขององค์ความรู้ทางกฎหมายเป็นอย่างไร การวิจัยทางกฎหมายเพื่อตอบคำถามที่เกี่ยวกับสังคมไทย ทัศนะของวิชาความรู้ที่เคารพรากเหง้าสังคมที่หลากหลายชาติพันธุ์ เพื่อไปให้พ้นจากมายาคติความเป็นชาตินิยมที่นิยมความรุนแรง และธนนิยมอันเป็นเป้าหมายในการประกอบอาชีพ ความรู้ทางนิติศาสตร์หรือทางกฎหมายที่มีและถ่ายทอดกันเป็นล่ำเป็นสันในเวลานี้ จะกลายเป็นอาวุธ เป็นศาสตร(ศาสตร์) ที่หันคมเข้าหาเพื่อแสวงหาประโยชน์โดยไม่มีจริยธรรมกำกับ จะไปในทิศทางไหน การจะฝากสิ่งนี้ไว้กับตัวบุคคลแต่เพียงอย่างเดียว คงไม่เป็นการเพียงพออีกต่อไป ระบบที่ดีของกระบวนการเรียนการสอนและการพัฒนาองค์ความรู้นิติศาสตร์ไทย คงจะต้องอิงกับความจริงของสังคมมากขึ้น

การตั้งคำถามต่อวงการกฎหมายไทยและต่อวงวิชาการนิติศาสตร์ไทย เกี่ยวกับการพัฒนาระบบกฎหมายดังที่กล่าวมาข้างต้น ไม่ได้เป็นการตั้งคำถามครั้งแรก แต่ด้วยความที่อยากจะเห็นการพัฒนาระบบกฎหมายด้วยวิธีการใช้ความรู้นำ มากกว่าที่ทำกันในอดีตที่ใช้อำนาจเป็นฐานในการพัฒนาระบบกฎหมาย ระบบกฎหมายไทยจึงถูกตั้งคำถามเรื่อยมาหลายๆครั้ง แต่การตั้งคำถามดังกล่าวดูเหมือนว่าเป็นคำถามที่ ผิดยุค ผิดสมัย ผิดภาษา
(1)(อาทิเช่น ดังที่ปรากฎในพระราชดำรัสที่พระราชทานให้แก่นักกฎหมายเนื่องในวันสำคัญทางกฎหมาย ดังที่มักจะได้ยินอยู่เสมอๆว่า "คนบุกรุกกฎหมายหรือ กฎหมายบุกรุกคน" และในพระบรมราโชวาทที่ได้พระราชทานแก่นักกฎหมายในโอกาสต่างๆ ก็ล้วนแล้วแต่เป็นคำถามที่สะท้อนสถานภาพของระบบกฎหมายที่จะต้องปรับปรุง แต่ก็ไม่ได้รับการตอบสนองมากเท่าที่ควร ท่านที่สนใจโปรดศึกษาเพิ่มเติมใน ไพสิฐ พาณิชย์กุล " พลวัตการจัดการทรัพยากร สถานการณ์ในประเทศไทย : กฎหมายกับประเพณีท้องถิ่น " สกว. 2541)
และนอกจากนั้น ท่านที่สนใจสามารถที่จะศึกษาเพิ่มเติมได้จาก เอกสารดังต่อไปนี้
1. บทความเรื่อง " นักนิติศาสตร์หลงทางหรือ " อมร จันทรสมบรูณ์ วารสาร " ตราชู " คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ตุลาคม 2517
2. บันทึกของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง "แนวทางการพัฒนาคณะกรรมการกฤษฎีกาและการพัฒนา "ระบบกระบวนการยุติธรรมทางปกครอง" ของไทย " ตุลาคม พ.ศ. 2530
3. เอกสารประกอบการบรรยายพิเศษต่อ คณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติและผู้บรหารของสภาพัฒน์ เรื่อง " สภาพปัญหากฎหมายและนักฎหมายไทยกับการวางแผนเพื่อการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ " โดย ดร. อักขราทร จุฬารัตน เมื่อวันที่ 16 มิถุนายน พ.ศ. 2542 ณ.ห้องประชุม เดช สนิทวงศ์ สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ กรุงเทพฯ)

ไม่มีใครในวงการกฎหมายสนใจอย่างจริงจังที่จะแก้ไขเปลี่ยนแปลงปรับรื้อ สภาพเช่นนี้ทำให้นึกไปถึงสภาพที่รัชกาลที่ 5 ทรงวิจารณ์ระบบกฎหมายไทยก่อนที่จะมีการปฎิรูประบบกฎหมายว่ามีสภาพเหมือนกับเรือที่ปะผุมาแล้วทั้งลำ ไม่สามารถที่จะแล่นผ่านพายุแห่งการเปลี่ยนแปลงที่กำลังจะเกิดขึ้น จำเป็นที่จะต้องเปลี่ยนโครงเรือ รื้อกระดูกงูใหม่ทั้งลำ
(2)(โปรดดูรายละเอียดใน " เอกสารการเมือง- การปกครองไทย พ.ศ. 2417- พ.ศ. 2479 " สถาบันสยามศึกษา สมาคมสังคมศาสตร์แห่งประเทศไทย พิมพ์ครั้งที่ สอง หน้า 86)

สภาพเช่นนี้เมื่อหันกลับมามองปัญหาเรื่องความเป็นธรรมและระบบสวัสดิการสังคม โดยเฉพาะในกรณีของกฎหมายกับระบบสวัสดิการคนจนแล้ว เท่าที่ผ่านมาพอจะมองเห็นแนวทางในแง่ที่ว่า คงจะเป็นไปได้ยากที่จะให้คนจนมีที่ยืนในเรือลำใหญ่อย่างมีศักดิ์ศรี ในฐานะเจ้าของเรือ จำเป็นที่คนจนจะต้องมีเรือของคนจนเอง และต้องมีหลายๆลำที่ต้องคอยช่วยเหลือผู้ประสบภัยทางเศรษฐกิจที่เดินทางไปกับเรือใหญ่
(3)(โปรดดูรายละเอียดใน " จากประวัติศาสตร์หมู่บ้านสู่ทฤษฎีสองระบบ " ฉัตรทิพย์ นาถสุภา จัดพิมพ์เนื่องในวาระครบรอบ 60 ปี ศาสตรจารย์ฉัตรทิพย์ นาถสุภา , สถาบันราชภัฎสุรินทร์ , พ.ศ. 2544)

แต่กระนั้นก็ตาม ถ้าหากสังเกตจาก footnote ที่ 1 ซึ่งพยายามที่จะอ้างอิงให้เห็นถึงการตั้งใจที่จะตั้งคำถามต่อระบบกฎหมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งต่อ นักกฎหมาย ต่อหน่วยงานที่มีอำนาจในการตัดสินใจในทางนโยบาย หรือแม้กระทั้งต่อสถาบันการศึกษา และถ้าหากพิจารณาให้ละเอียดแล้วในแง่ของระยะเวลาที่เรียงลำดับ จะเห็นได้ว่ามีการตั้งคำถามดังกล่าวมาอย่างต่อเนื่องตลอดระยะเวลาสี่ทศวรรษที่ผ่านมา และถ้าหากพิจารณาจากที่มาของคำถามก็จะเห็นถึงตำแหน่งที่น่าจะมีพลังมากเพียงพอที่จะทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในทางกฎหมายได้ แต่กลับไม่เป็นไปตามที่คาดคิด

ในทางตรงกันข้าม กลับมีสถานการณ์ที่เป็นด้านลบในทางกฎหมายเกิดขึ้นอย่างมากมาย สภาพในทางกฎหมายเช่นนี้ น่าจะเป็นจุดหนึ่งที่สามารถสะท้อนปัญหาของระบบกฎหมายได้เป็นอย่างดีถึงความผิดปรกติ ที่เสียงสะท้อนซึ่งเกิดจากการสังเคราะห์ไม่สามารถนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงอย่างมีนัยสำคัญได้ โดยเฉพาะต่อคนจน (ซึ่งจะมีลักษณะที่ตรงกันข้ามอย่างสิ้นเชิงกับกรณีที่เกี่ยวข้องกับมาตราการทางกฎหมาย ที่จะเป็นการส่งเสริมทางด้านการค้าการลงทุนและทางด้านเศรษฐกิจ ที่มีการเปลี่ยนแปลงอย่างกระตือรือร้น อย่างลัดขั้นตอน )

และเมื่อวันที่ 2 กรกฎาคม พ.ศ. 2546 และ เมื่อวันที่ 17 กรกฎาคม พ.ศ. 2546 ก็มีคำถามที่เป็นการท้าท้ายต่อระบบกฎหมายโดยผู้นำรัฐบาล และเป็นการท้าทายผ่านทางกระบวนการวิจัยและภารกิจของสถาบันในทางกฎหมายในระดับที่น่าจะเรียกได้ว่า รุนแรงที่สุดครั้งหนึ่ง เพราะเป็นการสังเคราะห์ปัญหาที่เกิดขึ้นจริงๆในสังคมไทย และเป็นผลจากระบบกฎหมายที่ใช้อยู่ โดยเจาะจงที่จะถามถึงรากฐานปรัชญากฎหมายของบรรดาเหล่าสถาบันที่เกี่ยวข้องกับระบบกฎหมาย และมีการตั้งคำถามถึงบทบาทของนักกฎหมาย ต่อการพัฒนาประเทศโดยเฉพาะอย่างยิ่งต่อการแก้ปัญหาความยากจนและการสร้างความเป็นธรรมให้เกิดขึ้นในสังคม
(4)( ท่านที่สนใจโปรดศึกษาอย่างละเอียดในคำกล่าวเปิดงานและปาฐกถาของส่วนราชการในการสัมมนา " แนวทางการสร้างความเสมอภาคและความเป็นธรรมทางกฎหมายสำหรับคนจน " วันที่ 2 กรกฎาคม 2546 ที่ เนติบัณฑิตยสภา และ
การประชุมทางวิชาการระดับชาติว่าด้วยงานยุติธรรม ครั้งที่ 1 เรื่อง " กระบวนทัศน์ใหม่ของกระบวนการยุติธรรมในการปฎิบัติต่อผู้กระทำผิด " วันที่ 17 กรกฎาคม 2546 ณ.ห้องแกรนด์ไดมอนบอลรูม ศูนย์ประชุมอิมแพ็ค เมืองทองธานี จังหวัดนนทบุรี
สุนทรพจน์ ทั้งสองเป็นการสังเคราะห์ความล้าหลังของระบบกฎหมายที่ตามการเปลี่ยนแปลงไม่ทัน และในฐานะที่เป็นหัวหน้าของฝ่ายบริหาร ที่มีหน้าที่ในการแก้ไขปัญหาความยากจน และได้รับการร้องเรียนปัญหาต่างๆที่เกิดจากระบบกฎหมายทั้งทางตรงและทางอ้อม แต่ก็ไม่สามารถที่จะดำเนินการได้ เพราะไม่สามารถที่จะสั่งการได้โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ศาลชนิดต่างๆ)

ด้วยเหตุดังนั้น เมื่อกล่าวถึงการสังเคราะห์ในทางกฎหมายในบทความนี้ อาจจะมีสถานะเป็นเพียงกิจกรรมทางปัญญา ที่ไม่นำไปสู่การเปลี่ยนแปลงอย่างใดๆในทางกฎหมาย เว้นแต่เจ้าของอำนาจอันเป็นที่มาของกฎหมายจะทวงอำนาจดังกล่าวนั้นคืน และเชื่อมั่นว่าการลุกขึ้นมาใช้สิทธิดังกล่าว โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในการพัฒนาระบบสวัสดิการของตนเองขึ้นมา เอื้อเฟื้อไปยังคนจนและคนด้อยโอกาสอื่นๆดังที่มีตัวอย่างที่บุกเบิกให้เห็นเป็นเครือข่ายในงานวิจัยชุดก่อนหน้านี้
(5) ("การศึกษารูปแบบและความเป็นไปได้ในการจัดระบบสวัสดิการโดยภาคชุมชน" ดร. ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย)

ทางนี้เท่านั้น ที่จะทำให้สิทธิในทางสังคมที่รัฐธรรมนูญสถาปนาขึ้นเป็นจริงขึ้นมาได้

ข้อสรุปโดยย่อจากการวิจัย เพื่อสังเคราะห์ผลไปสู่การจัดทำนโยบาย
ภาพรวมที่ได้จากการสังเคราะห์ระบบสวัสดิการสำหรับคนจน และคนด้อยโอกาสในสังคมไทย ได้ขอสรุปหลักๆดังนี้

ประการแรก ความหมายที่ชัดเจนของ คำว่า " สวัสดิการ " มีความหมายอย่างไร?
ประเด็นเรื่องคำนิยาม/ความหมาย เป็นประเด็นที่มีพลวัตร มีการเปลี่ยนแปลงขอบเขตความหมายตลอดมา ขึ้นอยู่กับวิธีการในการมอง ตั้งอยู่บนฐานคิดที่แตกต่าง เป็นผลผลิตที่สะท้อนภาพเศรษฐกิจ สังคม การเมือง ในแต่ละยุค ความเข้าใจที่มีพลวัตรนี้มิได้เป็นสภาพที่เกิดขึ้นในเมืองไทยเท่านั้น ในระดับประเทศของประเทศต่างๆทั่วโลกก็เป็นปัญหาเช่นกัน ในเวทีสากลระหว่างประเทศก็มีข้อถกเถียงกัน

แต่อย่างไรก็ตาม สำหรับในประเทศไทย จากการศึกษาพอที่จะวางกรอบให้เห็นการก่อตัวของความหมายได้ว่า ระบบสวัสดิการที่กล่าวถึงนั้น เป็นระบบสวัสดิการสังคม (social /public welfare)

- ซึ่งในยุคแรกๆจะเป็นลักษณะของการช่วยเหลือผู้ที่ตกทุกข์ได้ยาก ผู้ด้อยโอกาส ซึ่งเป็นการทำตามคติความเชื่อตามรากฐานทางศาสนา

- ต่อมา เมื่อมีการปฎิรูประบบราชการในรัชกาลที่ 5 และต้องการที่จะพัฒนาทรัพยากรบุคคลให้เป็นแบบตะวันตก ต้องการที่จะให้ความเป็นอยู่ของบ้านเมืองและประชาชนมีความทันสมัยและ " ศิวิไลซ์" การวางระบบต่างๆทั้งในระบบราชการเอง และในการพัฒนาเมือง รวมถึงผู้คนในประเทศก็มีหน่วยงานใหม่ๆเกิดขึ้นคอยให้บริการ แต่อย่างไรก็ตามในช่วงนี้ไม่ได้เน้นที่การให้สวัสดิการแก่ประชาชนทั่วไป เป็นการเน้นที่การปรับโครงสร้างให้มีระบบราชการตามรูปแบบรัฐสมัยใหม่ ที่จะมาทำหน้าที่เป็นหลัก

- หลังจากรัชกาลที่ 5 ความหมายของคำว่า"ระบบสวัสดิการสังคม"เริ่มที่จะมีการสร้างความหมายใหม่ผ่านการปฎิบัติการของรัฐอีกครั้ง

- ในยุคหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง โดยคณะราษฏร กล่าวคือ คำว่า"สวัสดิการสังคม" มีความหมายที่เป็นการขยายหน้าที่ของรัฐที่จะต้องเป็นผู้จัดบริการทางสังคม จัดการสังคมสงเคราะห์ และการประกันสังคม แต่ในที่สุดด้วยเหตุผลทางการเมือง ก็ทำให้ขอบเขตของคำว่าสวัสดิการสังคม หดแคบลงเหลือเพียงการทำหน้าที่ในการสังคมสงเคราะห์เท่านั้น และดำเนินการตามแนวนี้เรื่อยมา

- จนกระทั่งมีความคิดที่จะหาองค์กรที่รับผิดชอบในระดับนโยบายเกี่ยวกับระบบสวัสดิการสังคม จึงทำให้เกิดการทบทวนขอบเขตความหมายของคำว่า"ระบบสวัสดิการสังคม"อีกครั้งในปี พ.ศ. 2534 ทำให้ขอบเขตความหมายขยายออกไป ไม่ทำแต่การสังคมสงเคราะห์แต่เพียงอย่างเดียว โดยมีการตั้งคณะกรรมการส่งเสริมสวัสดิการสังคมแห่งชาติ เป็นผู้มีบทบาททำให้เกิดการขยายความหมายดังกล่าวออกไปในลักษณะที่ครอบคลุมมากขึ้นกว่าเดิม

- ในปัจจุบันมีการประกาศใช้ พระราชบัญญัติส่งเสริมการจัดสวัสดิการสังคม พ.ศ. 2546 และมีการกำหนดคำนิยามคำว่า "สวัสดิการสังคม" ขึ้นเป็นครั้งแรกในทางกฎหมายและเป็นครั้งแรกที่สถานภาพ อย่างน้อยๆในแง่ของความชัดเจนในเรื่องขอบเขตสวัสดิการสังคม ที่กำหนดให้มีความครอบคลุมสิ่งที่รัฐดำเนินการมาแล้วยิ่งขึ้น

ประการที่สอง ใครคือคนจน และจะใช้หลักเกณฑ์ในการแยกแยะอย่างไร?
ในงานวิจัยดังกล่าว พยายามที่จะสร้างเครื่องมือหรือหลักเกณฑ์ที่พัฒนาขึ้นมาจากสภาพทั่วไปจากข้อเท็จจริง ที่ได้จากเก็บข้อมูลในระดับสนามจากตัวอย่างรูปแบบความยากจนในลักษณะต่างๆ และนำมาสร้างเป็นกฎเกณฑ์เพื่อบ่งชี้ให้ได้ว่าใครคือผู้เหมาะสมที่ควรจะได้รับสวัสดิการ ทั้งนี้เพื่อแก้ปัญหาเรื่องความเป็นธรรมที่คนจนเหล่านั้นที่พึงจะได้รับ นอกจากจะอาศัยเส้นความยากจนหรือเกณฑ์รายได้แต่เพียงประการเดียว ที่ยึดถือจากการครอบงำจากหน่วยงานที่ชี้ว่าใครตกอยู่ในความยากจน

หลักเกณฑ์ที่ได้จากการวิจัยที่จะใช้เป็นตัวชี้วัดว่าใครบ้างที่เป็นคนจนหรือคนด้อยโอกาสประกอบด้วย ความยากจนหรือด้อยโอกาสในด้านทรัพย์สิน ด้านโอกาส ด้านอำนาจ ด้านศักดิ์ศรี เกณฑ์ดังกล่าวนี้จะช่วยทำให้การระบุถึงตัวบุคคลหรือกลุ่มบุคคลสามารถที่จะทำได้ และน่าจะเป็นหลักเกณฑ์ที่ช่วยทำให้หน่วยงานของรัฐกล้าที่จะให้ความช่วยเหลือได้เร็วขึ้น

หลักเกณฑ์ดังที่กล่าวมาสามารถที่จะสร้างเป็นระบบ double check ให้แก่ระบบสวัสดิการที่ดำเนินการโดยทางราชการเพื่อทำให้ระบบสวัสดิการสามารถกระจายไปได้ทั่วถึง

และจากหลักเกณฑ์ดังกล่าว ซึ่งเป็นการวิเคราะห์ในระดับจุลภาค ก็สามารถที่จะมองเห็นทางออกของปัญหาที่หลากหลายได้ สามารถพัฒนาเพื่อนำไปสู่การการกำหนดแนวทางและยุทธศาสตร์ในการแก้ปัญหาความยากจนได้ว่า ควรจะเริ่มที่จุดใดก่อน ควรจะให้ความสำคัญในเรื่องอะไรเป็นประเด็นหลัก และอะไรเป็นประเด็นรอง

ประการที่สาม ระบบสวัสดิการที่จัดการโดยหน่วยงานของรัฐที่ดำเนินการอยู่ มีปัญหาอะไรบ้าง?
ข้อค้นพบที่ได้จากการศึกษา ประสบว่า ระบบสวัสดิการที่จัดโดยภาครัฐ มีปัญหาในแง่สิทธิในการเข้าถึงและความไม่ทั่วถึงของระบบสวัสดิการ ลักษณะของระบบสวัสดิการมีลักษณะเป็นการสงเคราะห์ ซึ่งส่งผลให้ไม่เป็นการพัฒนาศักยภาพแก่คนจนและผู้ด้อยโอกาสในระยะยาว และนอกจากนั้น รูปแบบของการให้ความช่วยเหลือยังค่อนข้างที่จะจำกัดรูปแบบของให้ความช่วยเหลือ

นอกจากนั้น จุดเน้นของระบบสวัสดิการที่ดำเนินการอยู่ ยังเน้นที่ตัวปัจเจกบุคคลเป็นหลัก ซึ่งการช่วยเหลือในลักษณะที่เน้นตัวบุคคลเป็นหลักดังกล่าว ไม่สามารถที่จะสร้างพลังในลักษณะที่เป็นเครือข่ายเพื่อยกสถานภาพของตัวบุคคล ที่ตกอยู่ในฐานะของคนจนหรือผู้ด้อยโอกาสได้ และการไม่สามารถที่จะพัฒนาเครือข่ายได้ ก็ทำให้ตกอยู่ในภาวะความเสี่ยงที่ทำให้คนจน คนด้อยโอกาส มีเกราะกำบังที่จะช่วยป้องกันหรือประคับประคองการดำเนินชีวิตท่ามกลางการแข็งขันในโลกทุนนิยมที่ถูกกระตุ้นโดยกระแสเศรษฐกิจแบบบริโภคนิยม

และยังพบว่า ระบบสวัสดิการที่จัดโดยรัฐในระบบที่เป็นอยู่ ไม่สามารถที่จะตัดวงจรของความยากจนหรือการทำให้ตกอยู่ในภาวะของการด้อยโอกาสได้ ทั้งนี้เนื่องจากปัญหาภายในของระบบราชการเองที่มุ่งการบังคับตามระบบกฎหมายที่ไม่เป็นธรรม และนำไปสู่การผลักให้คนอีกจำนวนมากตกอยู่ในวงจรของความยากจนหรือความด้อยโอกาส โดยเฉพาะในกลุ่มคนจนที่ต้องพึงพิงฐานทรัพยากรธรรมชาติ หรือกลุ่มที่ประกอบอาชีพพิเศษ หรืออาชีพที่เป็นความผิดตามนโยบายของหน่วยงาน

การสังเคราะห์เชิงระบบจึงเป็นสิ่งจำเป็นที่จะทำให้เห็นปัญหาและสามารถหาทางออกที่เป็นทางเลือกที่หลากหลายได้

ประการที่สี่ ระบบสวัสดิการที่บริหารจัดการโดยชุมชนที่กำลังทำอยู่ จะได้รับการ สนับสนุนจากภาครัฐอย่างไร?
คำถามที่เป็นหัวใจของโจทย์งานวิจัยฉบับนี้ และรวมถึงจะเป็นข้อเสนอด้วยก็คือ ถ้าจะแก้ปัญหาคนยากจนคนด้อยโอกาสอีกจำนวนมาก ที่รัฐไม่สามารถที่จะรองรับได้ (เพราะวิธีการที่ใช้ไม่สามารถแก้ปัญหาให้ตรงจุด) จะต้องเปิดโอกาสให้คนจนและคนด้อยโอกาส สามารถที่จะพัฒนาระบบสวัสดิการที่ตอบสนองต่อความต้องการของตนขึ้น และใช้ระบบสวัสดิการเป็นทั้งเครื่องมือและวิธีในการสร้างศักยภาพในการดูแลตัวเองของชุมชน

การแก้ปัญหาคนจนและคนด้อยโอกาสด้วยวิธีการพัฒนาระบบสวัสดิการ โดยมีความเชื่อว่าการมองระบบสวัสดิการแบบนี้ อย่างน้อยๆก็จะช่วยทำให้คนจนคนด้อยโอกาส ที่ระบบสวัสดิการของรัฐยังไปไม่ถึง หรือยังกีดกันอยู่ ให้สามารถที่จะดึงตัวเองให้หลุดจากวงจรความยากจนได้ อีกทั้งระบบสวัสดิการที่ชุมชนดำเนินการอยู่ในเวลานี้ จริงๆแล้วก็เป็นระบบสวัสดิการที่เป็นรากฐานเดิมที่มีมาตั้งแต่อดีต ดังนั้น รากฐานเดิมที่มีมาเช่นนี้ น่าจะเป็นทุนทางสังคมเดิมที่ดี ที่สามารถพัฒนาต่อยอดได้

อย่างไรก็ตาม รูปแบบต่างๆของระบบสวัสดิการที่ก่อตั้งและบริหารจัดการโดยองค์กรภาครัฐ ซึ่งจากการศึกษาเพื่อพัฒนารูปแบบการจัดระบบสวัสดิการโดยชุมชน
(6)( โปรดดูรายละเอียดใน "โครงข่ายความปลอดภัยทางสังคมของภาคเอกชนและเครือข่ายวัฒนธรรม" กนกศักดิ์ แก้วเทพ, ปรานี ขัติยศ, คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย (ใน www.welfareforall.org))

พบว่า องค์กรภาครัฐมีศักยภาพอย่างเพียงพอที่จะทำหน้าที่ดูแลระบบสวัสดิการของตนได้ และจะมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น ถ้าหากภาครัฐเข้ามาเสริมชุมชน โดยยังคงให้อำนาจในการบริหารจัดการอยู่ที่ชุมชนหรือกลุ่มที่มีความเข้มแข็ง

ข้อสรุปจากการวิจัยไปสู่นโยบายและกรอบในทางกฎหมาย

1 . กระบวนการในการทำให้ข้อเสนอเป็นนโยบาย : ประเด็นที่ควรพิจารณา
นโยบายของภาครัฐ สามารถที่จะนำไปสู่การดำเนินการในด้านต่างๆมากมาย เป็นต้นว่า เป็นการชี้ให้เห็นจุดยืนทางการเมืองของพรรคที่เป็นผู้จัดตั้งรัฐบาล นำไปสู่การตรากฎหมาย นำไปสู่การมีคำสั่งของฝ่ายบริหารในรูปแบบต่างๆ ตั้งแต่มติคณะรัฐมนตรี จนกระทั่งไปถึงคำสั่งทางปกครอง หรือแม้กระทั้งมีผลต่อการมีคำพิพากษาของศาลในลักษณะต่างๆ แต่นโยบายที่ดีนั้นจะต้องสามารถนำไปปฎิบัติให้ได้ด้วย และในฐานะฝ่ายบริหารแม้จะมีอำนาจในการตัดสินใจที่จะให้ความเห็นชอบกับนโยบาย แต่ก็มีเงื่อนไขต่างๆมากมายที่อาจจะไม่สามารถทำให้นโยบายดังกล่าวนำไปสู่การปฎิบัติได้

ด้วยข้อจำกัดดังกล่าวข้างต้น จึงจำเป็นที่จะต้องทำความเข้าใจคำว่า "นโยบาย" เสียใหม่ โดยคำถามที่จะต้องตอบให้ได้ในเบื้องต้นก็คือ ที่มาของ " นโยบาย " มาจากที่ใด และมาจากใคร และนโยบายเป็นของใคร

ในทางตำราที่เกี่ยวกับรัฐประศาสนศาสตร์ ตำราทางการเมืองการปกครอง และแม้กระทั้งตำราในทางกฎหมาย อธิบายคำถามข้างต้นโดยให้น้ำหนักไปอยู่ที่องค์กรภาครัฐ พรรคการเมือง กลุ่มผลประโยน์ต่างๆ และที่ทางความเป็นจริงในทางปฎิบัติ

การที่รัฐบาลจะสร้างนโยบายใดนโยบายหนึ่งขึ้นมาเป็นการเฉพาะนั้น มีกระบวนการในทางการเมืองในระดับต่างๆเข้ามาก่อรูปของนโยบายขึ้น และยิ่งในปัจจุบัน อิทธิพลของระบบเศรษฐกิจการเมืองระหว่างประเทศ ก็เข้ามามีบทบาทในการกำหนดนโยบายมากขึ้นเป็นลำดับ กระบวนการเช่นนี้ทำให้ได้นโยบายที่เป็นของรัฐ ประเด็นจึงอยู่ที่ว่า จะทำอย่างไรที่จะให้นโยบายเป็นของประชาชนโดยตรงได้บ้าง?

ข้อเสนอเบื้องต้น ณ เวลานี้ ที่จะทำให้นโยบายเป็นของประชาชน ต้องอาศัยกระบวนการเรียนรู้ทางสังคม ดังนั้น การที่จะดำเนินการ 5p อันเป็นกระบวนการในการวางแผนนับตั้งแต่ การทำ platform, policy, planning, project, program นั้น

เพื่อต้องการที่จะสื่อสารสร้างเครือข่ายในวงกว้างร่วมกับเครือข่ายพันธมิตรในระดับอื่นๆที่ไม่ตกอยู่ในฐานะที่เป็นคนจนหรือผู้ด้อยโอกาส มีความจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องให้ความสำคัญกับ กระบวนการในการจัดทำนโยบาย โดยก่อนที่จะไปสู่รายละเอียดที่เป็น planning, project , program นั้น จำเป็นที่จะต้องมาเริ่มต้นตั้งแต่ การทำให้ประเด็นเรื่องระบบสวัสดิการคนจนและผู้ด้อยโอกาส กลายเป็นประเด็นสาธารณะ (Public Issues) และจะต้องนำไปสู่การรับรู้ร่วมกันที่ถึงระดับที่ทำให้ประเด็นสาธาณะดังกล่าวนั้น เป็น วาระสาธารณะ Public Agenda ทั้งนี้ด้วยเหตุผลที่ว่า จินตนาการของนักจัดทำนโยบาย (policy maker)เห็นว่าเงื่อนไขที่จะทำให้ข้อเสนอเชิงนโยบายสามารถที่จะผลักดันไปสู่การปฎิบัติที่มีความเป็นไปได้นั้น จำเป็นที่จะต้องให้ความสำคัญในเชิงกระบวนการในระดับรายละเอียดดังนี้
(7)( โปรดดูรายละเอียดใน " The Power of Public Ideas " Edited by Robert B. Reich , Harvard University Press USA ( 1990 ) ในบทที่ 6 Policy Making in a Democracy หน้า 123 -156)

1.1 การกำหนดปัญหา หรือการทำ platform ที่ทำให้สังคมรับรู้ โดยรู้ว่าปัญหาเป็นของใคร สาเหตุมาจากอะไร และที่สำคัญที่จะต้องไปให้ถึงคือ การที่จะต้องทำการกำหนดปัญหาดังกล่าวมีผลต่อการรับรู้ของสาธารณะ ซึ่งในที่นี้มีความจำเป็นที่จะต้องแยกโดยแบ่งเป็นกลุ่มที่ลักษณะของปัญหาที่ใกล้เคียงกันให้อยู่ในกลุ่มเดียวกัน หรือการใช้หน่วยครอบครัว หรือหน่วยชุมชน เป็นฐานของปัญหาที่ทำให้สามารถที่จะดึงปัญหาอื่นที่เกี่ยวข้องมาเชื่อมโยงให้เห็นในเชิงความสัมพันธ์ของปัญหาได้

การทำให้ปัญหาได้รับการใส่คุณค่าโดยสาธารณะได้นั้น ในอีกด้านหนึ่งสามารถที่จะทำให้เห็นเครือข่ายพันธมิตรที่จะเชื่อมต่อไปการแก้ปัญหาในระดับต่อไป นอกจากนั้น ในกระบวนการในการกำหนดปัญหาอาจจำเป็นที่จะต้อง ลบภาพมายาคติเดิมๆที่ครอบงำปัญหาดังกล่าวอยู่ เช่น การ de-code (ถอดระหัส) การระบุปัญหาจากการที่มองว่าประชาชนเป็นผู้บุกรุกป่า ไปสู่ภาพจริงของปัญหาว่า จริงๆแล้ว เป็นเรื่องกฎหมายของรัฐไปบุกรุกคน เป็นต้น ซึ่งในกระบวนการนี้จำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องนำข้อมูลที่ได้จากการวิจัย มาสู่การสร้างเรื่องราวที่แท้จริง (truth story)ที่สามารถสะท้อนให้เห็นความไม่เป็นธรรมให้ปรากฎเป็นสื่อสาธารณะ เป็นแบบเรียน หรือ เรื่องเล่าของท้องถิ่น บทเพลง เป็นต้น ฯลฯ

1.2 การมีเครือข่ายและความเป็นหุ้นส่วนของปัญหา (network, partner) จะทำให้เป็นช่องทางที่จะทำให้ความรับรู้สาธารณะ สามารถที่จะยกระดับไปสู่ประเด็นสาธาณะได้เร็วขึ้น และสามารถที่จะแบ่งปันทรัพยากร และที่สำคัญก็คือถ้าหากเครือข่าย หรือหุ้นส่วนของปัญหาดังกล่าว เป็นหน่วยงานภาครัฐ ซึ่งมีหน้าที่ในการแก้ปัญหาอยู่แล้ว ก็สามารถที่จะทำให้เกิดการปรับบทบาทของภาครัฐในระดับปฎิบัติ เนื่องจากการที่ได้มีโอกาสในการแลกเปลี่ยนข้อมูลและความคิดเห็นซึ่งกันและกัน

1.3 การมีรูปธรรมที่ใช้เป็นแนวทางในการแก้ปัญหา
หลายๆกรณีที่การเรียกร้องในเชิงนโยบายเป็นเพียงการบอกให้ทราบปัญหา และไม่นำไปสู่การปฎิบัติ เนื่องจากกระบวนการในการตัดสินใจของเจ้าหน้าที่ภาครัฐที่ต้องทำตามกฎหมายและต้องรับผิดชอบในผล ดังนั้น เมื่อระบบการควบคุมการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีอำนาจเป็นเช่นนี้ จึงทำให้แนวโน้มในการตัดสินใจของเจ้าหน้าที่ของรัฐมีพฤติกรรมในการยึดกฎระเบียบอย่างเคร่งครัดจนมองข้ามมนุษยธรรม และความเป็นธรรม

ในระดับนโยบายก็เช่นเดียวกัน ที่กระบวนการในการตัดสินใจมักจะอิงอยู่กับผลตอบแทนทางการเมือง และกระบวนการในการตัดสินใจที่อิงอยู่กับการคิดแบบผลตอบแทนและความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจ ตามแนวทางเศรษฐศาสตร์กระแสหลักที่ลำเอียง

ดังนั้น เพื่อทำให้เกิดความมั่นใจและสร้างความกล้าหาญให้แก่ผู้ที่ใช้อำนาจรัฐ จึงมีความจำเป็นที่จะต้องมีตัวอย่างของรูปธรรมใหม่ๆของระบบสวัสดิการที่ดำเนินแล้วสำเร็จ หรือแม้ไม่สำเร็จแต่ก็มีความเป็นไปได้ถ้าหากภาครัฐเข้าหนุนช่วย ดังนั้น การแข่งขันในทางนโยบาย การมีรูปธรรมที่ได้ทดลองทำและสามารถที่จะสรุปเป็นรูปแบบที่เป็นรูปธรรมได้ จะมีโอกาสที่จะเป็นไปได้มากกว่าการมีเพียงข้อเสนอแต่เพียงอย่างเดียว

1.4 จังหวะทางการเมือง 2
ด้วยเหตุที่มองว่า ข้อเสนอทางนโยบายจะต้องเสนอต่อรัฐบาลหรือพรรคการเมือง ความคิดดังกล่าวเป็นความคิดที่มองการเมืองแบบอุดมคติ ดังนั้น ข้อเสนอทางนโยบายจึงขึ้นอยู่กับจังหวะทางการเมือง และกล่าวให้ถึงที่สุดแล้ว จังหวะทางการเมืองในการหยิบเอาข้อเสนอไปเป็นนโยบาย เป็นกลไกทางการเมืองที่ผูกติดอยู่กับปัญหา ดังนั้น ถ้าปัญหายังมีอยู่ การเมืองก็ยังมีบทบาทด้วย

อย่างไรก็ตาม การจัดทำนโยบายในเชิงกระบวนการดังที่ได้กล่าวมา ถ้าเครือข่ายพันธมิตรเป็นหน่วยงานภาครัฐ ก็อาจจะทำให้ข้อเสนอเชิงนโยบายสามารถที่จะเข้าไปมีอิทธิพลในกระบวนการในการตัดสินใจทางการเมืองได้ แต่ถ้าเครือข่ายพันธมิตรเป็นภาคประชาชนก็จะทำให้ข้อเสนอดังกล่าวเป็นประเด็นสาธารณะ ซึ่งในทางกฎหมายแม้ข้อเสนอดังกล่าวจะเป็นความต้องการส่วนใหญ่ของสังคม ความต้องการดังกล่าวกลับไม่ผูกมัดรัฐหรือหน่วยงานของรัฐแต่อย่างใดในทางกฎหมายที่จะต้องทำตาม ดังนั้น ผลของข้อเสนอจากการวิจัยไปสู่นโยบายอาจจะไม่มีความหมายอย่างใดๆเลย

ในกรณีที่พรรคการเมืองในระบอบการเมืองที่ผู้แทนยังมีบทบาท โดยไม่ต้องคำนึงถึงความคิดหรือข้อเสนออย่างใดๆที่ได้จากระบบการวิจัย ประกอบกับการที่การเมืองไทยมีพัฒนาการจนกระทั่งทำให้มีพรรคการเมืองที่มีเสียงข้างมากได้ และในส่วนที่เกี่ยวกับแนวทางและวิธีการในการแก้ปัญหาความยากจน ก็มีข้อเสนอภายใต้นโยบายของรัฐบาลที่มีพลังทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในปัญหาอย่างมีนัยสำคัญของการเปลี่ยนแปลง สภาพแวดล้อมทางการเมืองเช่นนี้ทำให้กระบวนการในการกำหนดนโยบายจึงถูกผูกขาดโดยพรรคการเมืองเสียงข้างมาก

ภายใต้เงื่อนไขทางการเมืองเช่นนี้ จึงทำให้การผลักดันให้ผลจากการวิจัยไปสู่นโยบายที่เป็นทางเลือกในลักษณะแข่งขันจึงแทบจะเป็นไปไม่ได้ ดังนั้น ในการนำข้อค้นพบดังกล่าวไปสู่นโยบายจึงจำเป็นที่จะต้องไปผลักดันต่อองค์กรที่สามารถสร้างหรือมีนโยบายของตนเอง ซึ่งในที่นี้ก็คือองค์กรปกครองท้องถิ่น ซึ่งมีความพร้อมทั้งในแง่ของโครงสร้างพื้นฐานในทางกฎหมาย ที่จะนำเอาข้อสนอดังกล่าวไปดำเนินการแทบจะเรียกได้ว่าอย่างทันที ถ้าหากผู้บริหารท้องถิ่นและสภาองค์กรปกครองท้องถิ่นเห็นด้วย

ปัญหาขององค์กรปกครองท้องถิ่นในปัจจุบันอยู่ที่ ยังไม่มีต้นแบบของการบริหารจัดการระบบสวัสดิการอย่างบูรณาการ ที่องค์กรปกครองท้องถิ่นสามารถที่จะนำไปเป็นแบบอย่างได้ ทั้งนี้เนื่องจากองค์กรปกครองท้องถิ่นยังถูกครอบงำและมีกลไกในทางการบริหารงานบุคคล กลไกของงบประมาณ และการตกอยู่ภายใต้การอ้างอิงระเบียบภายในที่จะจัดการระบบสวัสดิการในท้องถิ่นของตนเองอย่างเป็นอิสระ แต่ภายใต้การเปลี่ยนแปลงระบบการบริหารงานบุคคลในระบบราชการ น่าจะเป็นโอกาสที่ดีสำหรับบทบาทขององค์กรปกครองท้องถิ่น จึงจะทำให้ข้อเสนอดังกล่าวมีสถานะในทางการเมือง และมีโอกาสที่จะนำไปสู่การบัญญัติเป็นกฎเกณฑ์ในทางกฎหมายได้ที่จะรับภารกิจดังกล่าว

อย่างไรก็ตาม ในปัจจุบันมีการตั้งคณะกรรมการส่งเสริมการจัดสวัสดิการสังคม ขึ้นในระดับชาติและในระดับจังหวัด ตามพระราชบัญญัติการส่งเสริมการจัดสวัสดิการสังคม พ.ศ. 2546 ข้อค้นพบจากการวิจัยดังกล่าว นอกจากจะสามารถที่จะเสนอต่อองค์กรปกครองท้องถิ่นแล้วก็ยังสามารถที่จะเสนอต่อคณะกรรมการฯทั้งในระดับชาติ และ ในระดับจังหวัด ก็ได้

และนอกจากนั้น ยังมีองค์กรอิสระที่เกี่ยวข้องสิทธิที่สามารถที่จะผลักดันนโยบายดังกล่าวไปสู่สังคม หรือเป็นการทำให้นโยบายดังกล่าวเป็นประเด็นสาธารณะและสร้างโอกาสให้นโยบายนั้นมีความสำคัญและเป็นที่รับรู้ร่วมในสังคม ทั้งนี้ร่วมไปถึงองค์กรใหม่ๆที่ตั้งขึ้นมาให้ทำหน้าที่ในการส่งเสริมความเข้มแข็งของประชาชนเช่น สสส. เป็นต้น

แต่ในขณะเดียวกัน ในข้อค้นพบหลายๆประการที่ได้จากการวิจัย โดยเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับระบบสวัสดิการที่ดำเนินการอยู่แล้วโดยองค์กรภาครัฐ แต่มีความไม่ครอบคลุมหรือมีข้อบกพร่อง ในกรณีเหล่านี้สามารถที่จะเสนอ โดยเลือกข้อเสนอในบางประเด็นผลักดันไปสู่การเป็นแผนปฎิบัติการ( action plan ) ให้กับหน่วยงานที่มีหน้าที่ต้องทำอยู่แล้ว ภายใต้นโยบายการปฎิรูประบบราชการที่น่าจะถือได้ว่าเป็นจังหวะทางการเมืองที่มีช่องทางในทางนโยบายเปิดอยู่หลายๆช่องทาง

ดังนั้น ในที่สุดแล้ว การที่จะทำให้นโยบายเป็นนโยบายสาธารณะ(public policy) และสร้างโอกาสให้เกิดประเด็นสาธารณะ(public agenda) นั้น จำเป็นที่จะต้องทำให้ทุกๆคนเห็นว่า ระบบสวัสดิการไม่ว่าจะจัดโดยภาครัฐ( ที่ต้องมีการปรับปรุง) หรือระบบสวัสดิการตามความหมายที่งานวิจัยนี้ได้ค้นพบและชี้ให้เห็น เป็นสิ่งที่สำคัญที่เป็นเงื่อนไขของความสำเร็จในการแก้ปัญหาความยากจน และไม่จำเป็นว่าจะต้องดำเนินการโดยภาครัฐแต่เพียงอย่างเดียว คนจนและผู้ด้อยโอกาสเองก็สามารถที่จะเข้ามารวมกลุ่มและจัดการบริหารระบบสวัสดิการของตนเองได้

2. มิติทางกฎหมาย : ประเด็นที่ควรพิจารณาในเรื่องการพัฒนาระบบสวัสดิการคนจน และผู้ด้อยโอกาส
2.1 ระบบสวัสดิการ ในสายตาของกฎหมายไทย
ความเข้าใจเกี่ยวกับระบบสวัสดิการในทางกฎหมาย(ไทย) เมื่อตรวจสอบจากบทบัญญัติของกฎหมายฉบับต่างๆ อาจจะกล่าวได้ว่ายังเป็นความเข้าใจที่กระจัดกระจาย ยังไม่สามารถที่จะให้ภาพสรุปที่ชัดเจนอย่างเป็นระบบได้เท่าที่ควร การที่สามารถทำความเข้าใจเกี่ยวกับขอบเขตและความรับรู้ของกฎหมายเกี่ยวกับระบบสวัสดิการที่มีอยู่ จะเป็นทางหนึ่งที่จะช่วยในการสังเคราะห์ระบบว่าเป็นอุปสรรคหรือมีประสิทธิภาพ ช่วยให้สามารถเห็นพัฒนาการและข้อจำกัด ฯลฯ

ดังนั้น ในส่วนนี้จะแสดงให้เห็นภาพรวมถึงสิ่งที่อาจจะตีความได้ว่า เป็นระบบสวัสดิการที่ระบบกฎหมายไทยใช้อยู่ในปัจจุบัน ดังมีรายละเอียดดัง ต่อไปนี้

เมื่อกล่าวถึงคำว่า "สวัสดิการ" ในทางกฎหมาย นักกฎหมายมีความเข้าใจในเรื่องที่หลากหลายมาก ตั้งแต่ที่ไม่รู้เรื่องเลยว่ามันคืออะไร ไปจนกระทั่งถึงที่มีความเข้าใจอย่างรู้เท่าทัน ความแตกต่างที่หลากหลายเช่นนี้ทำให้เกิดคำถามที่น่าสนใจเป็นอย่างยิ่งว่า อะไรที่ทำให้นักกฏหมายมองต่างกันมากมายขนาดนี้

อันที่จริงสถานะการณ์เช่นนี้ไม่ได้เกิดขึ้นเฉพาะนักกฎหมายไทยเท่านั้น นักกฎหมายในประเทศที่ระบบสวัสดิการได้รับการยอมรับในทางกฎหมายมากกว่าประเทศไทย ก็ยังมีปัญหาในการมองเรื่องระบบสวัสดิการเช่นเดียวกัน
(8)( ดูรายละเอียดใน Ronal Dworkin " Law's Empire " The Belknap Press of Harvard University Press USA ( 2001 ) ในบทที่ 1 What is law ? หน้า 6-11)

เหตุที่เป็นเช่นนั้น เท่าที่ได้สำรวจความคิดทางกฎหมายของระบบกฎหมายไทยแล้ว สามารถที่จะแบ่งทัศนะในการมองเรื่องสวัสดิการที่แตกต่างกันดังต่อไปนี้

กลุ่มที่ 1 มองประเด็นเรื่องระบบสวัสดิการเป็นเรื่องการเยียวยาทดแทนความเสียหาย (Remedy)
ในกลุ่มที่ 1 นั้นเป็นพัฒนาการของระบบกฎหมายและของนักกฎหมายที่ได้รับการปลูกฝังผ่านทางระบบกฎหมายเอกชน โดยเฉพาะในเรื่องของการชดเชยความเสียหายที่เกิดจากการกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย แล้วเป็นเหตุให้ต้องเสียหาย ความเสียหายเช่นนี้ กฎหมายให้อำนาจแก่ศาลที่จะใช้ดุลยพินิจในการกำหนดความเสียหายได้ ประเด็นที่เกิดปัญหาคือ ความคิดในเรื่องการเยียวยาความเสียหายอันจะนำไปสู่การชดเชยนั้น จะมองว่าเป็นการเยียวยา (remedy) หรือจะเป็นกรณีกลับคืนสู่สถานะเดิม (recover) ซึ่งนักกฎหมายมองต่างกัน แต่ส่วนใหญ่แล้วนักกฎหมายโดยเฉพาะศาลมองว่าเป็นลักษณะของการเยียวยาความเสียหาย ทั้งนี้โดยระบบกฎหมายก็เอื้อที่จะทำให้ศาลต้องมองเช่นนั้น

ดังจะเห็นได้จากแนวคำวินิจฉัยของศาลที่เกี่ยวกับการจ่ายค่าสินไหมทดแทน ในกรณีเมื่อได้รับความเสียหายมักจะกำหนดค่าสินไหมทดแทนให้ในลักษณะที่เป็นการเยียวยาความเสียหาย และนอกจากนั้น โดยระบบของการคุ้มครองสิทธิของผู้ที่ได้รับความเสียหาย ก็ยังต้องใช้กระบวนการยุติธรรมปรกติที่เน้นเทคนิคทางคดี มีความล่าช้า และมีค่าใช้จ่ายสูง
(9) (อาทิเช่น กรณีที่กฎหมายกำหนดให้ต้องวางค่าฤชาธรรมเนียมศาล ทั้งๆที่เป็นผู้ที่ยากจน และได้รับผลกระทบจากการกระทำที่ทำให้ไม่อยู่ในสภาวะที่ประกอบอาชีพได้ เช่นในกรณี การฟ้องคดีเรียกค่าเสียหายจากการไฟฟ้าฝ่ายผลิต ในกรณีโรงไฟฟ้าแม่เมาะ และกรณีอื่นๆอีกมากมายที่ ผู้เสียหายไม่อาจดำเนินคดีได้แม้จะได้รับความเสียหาย เนื่องจากไม่มีค่าฤชาธรรมเนียมในการฟ้อง ซึ่งสะท้อนภาพให้เห็นสิทธิของการที่จะได้รับการเยียวยาของคนจน และผู้ด้อยโอกาส ที่มักจะตกอยู่ในฐานะที่ถูกทำให้ตกอยู่ในสภาวะที่เสี่ยงกับความยากจน และโอกาสในการเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมก็ยาก ทั้งๆที่ในกระบวนการยุติธรรมเองก็มักจะมีคติที่มักจะอ้างกันโก้หลายคำ เช่น ความยุติธรรมที่ล่าช้าก็คือความไม่ยุติธรรม)

ในขณะที่หลักการของการเยียวยาความเสียหายในทางกฎหมายจะต้องประกอบด้วยหลักของการกลับสู่ศักยภาพเดิม (recover) อย่างทันที (prompt) และเพียงพอ (adquate) ดังนั้นถ้าตามระบบแล้วศาลไม่สามารถที่จะเยียวยาความเสียหายให้ได้แล้วก็ถือเป็นคราวเคราะห์หรือบาปเคราะห์ของผู้เสียหายเอง

นอกจากนั้น ในกรณีของระเบียบการเบิกจ่ายเงินของทางราชการในส่วนที่เกี่ยวกับการป้องกัน การเยียวยาความเสียหาย ระเบียบการเบิกจ่ายที่หยุมหยิม และถูกควบคุมโดยเจ้าหน้าที่ฝ่ายการเงินซึ่งมักจะมุ่งรักษาระเบียบและรักษาเงินให้จ่ายออกไปให้ช้าที่สุดและน้อยที่สุด จึงมักจะถูกตีความไปในทางที่ฝืนความรู้สึกอยู่เสมอๆ จนอดสงสัยไม่ได้ว่าการตีความดังกล่าว เกิดจากสำนึกความเป็นมนุษยธรรมหรือไม่ อาทิเช่น

งบทางราชการที่เป็นเงินสำหรับการจ่ายสำหรับความเสียหายจากน้ำท่วม ไม่สามารถที่จะนำเงินดังกล่าวมาใช้ในการป้องกันน้ำท่วมได้ ดังนั้น จึงต้องปล่อยให้เกิดน้ำท่วมและจะต้องเกิดความเสียหายขึ้นก่อน จึงจะสามารถที่จะนำเงินดังกล่าวออกมาใช้ได้ แต่ก็ไม่เพียงพอกับความเสียหายที่เกิดขึ้นแล้วอย่างมากมายมหาศาล ทั้งๆที่ถ้าหากสามารถนำเงินงบประมาณดังกล่าวมาใช้ในการป้องกันได้ ก็จะไม่ต้องทำให้เกิดความเดือดร้อนแก่ประชาชนในวงกว้าง
(10) (คำอภิปรายของนายดิเรก ถึงฝั่ง ผู้ว่าราชการจังหวัดเพชรบรูณ์ เรื่อง " ผู้ว่าซีอีโอ ประชาชนได้อะไร " ในการสัมมนารัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ แห่งชาติครั้งที่ 4 วันที่ 1-2 ธันวาคม พ.ศ. 2546 ณ.ศูนย์ประชุมไบเทค บางนา กรุงเทพฯ)

กลุ่มที่ 2 มองประเด็นเรื่องระบบสวัสดิการเป็นเรื่อง สิทธิขั้นต่ำตามที่กฎหมายรับรองไว้ (Basic Rights)
ในกลุ่มที่ 2 มองเรื่องระบบสวัสดิการ เป็นเรื่อง สิทธิขั้นพื้นฐาน ในกลุ่มนี้จะเริ่มต้นด้วยคำถามที่ว่า มีกฎหมายอะไรบัญญัติรองรับให้เป็นสิทธิบ้าง และเป็นสิทธิของใคร ขอบเขตของสิทธิครอบคลุมในเรื่องอะไรบ้าง

ทัศนะในการมองเรื่องสวัสดิการในแนวทางนี้ ส่วนใหญ่ผูกติดอยู่กับสิ่งที่กฎหมายกำหนดไว้เป็นหลัก ซึ่งก็มีความจำเป็นในระดับหนึ่ง ที่จะต้องมีระบบการให้การคุ้มครองที่มีหลักประกันที่แน่นอนตามที่กฎหมายกำหนด และในกฎหมายบ้างฉบับกำหนดละเอียดถึงขั้นที่ตีค่าชดเชยเป็นจำนวนเงินที่แน่นอน อาทิ เช่น ในกฎหมายคุ้มครองแรงงาน ในกรณีที่ประสบอุบัติเหตุในการทำงาน จนต้องเสียอวัยวะก็จะมีการกำหนดจำนวนเงินไว้เช่น จะต้องจ่ายกี่เท่าของเงินเดือน เสียอวัยวะก็จะมีการเยียวยากันเป็นตามรายการ เช่น เสียแขนข้างซ้ายจะต้องจ่ายเท่าไร เสียนิ้วไปสองข้อจะต้องจ่ายไปเท่าไร เป็นต้น ฯลฯ

แต่แม้จะมีกฎหมายรับรองไว้ในฐานะที่เป็นสิทธิขั้นพื้นฐานแล้วก็ตาม เวลาปฎิบัติตามกฎหมายจริงๆ กลับไม่ได้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ ทั้งนี้เนื่องจากทัศนะในการบังคับใช้กฎหมาย ผู้บังคับใช้กฎหมาย และโดยระบบกฎหมาย ยังใช้แนวความคิดและวิธีการในการมองปัญหาแบบเดิม จึงทำให้สิ่งที่กฎหมายบัญญัติในฐานะที่เป็นสิทธิขั้นพื้นฐานไม่สามารถที่จะช่วยทำให้ระบบสวัสดิการให้ความช่วยเหลือคนจนหรือผู้ด้อยโอกาสได้
(11) (นอกจากนั้นยังมีปัญหาภายในระบบอื่นๆอีกมากมาย เช่น ปัญหาในการทุจริตภายในหน่วยงานที่ทำให้ระบบการให้ความช่วยเหลือไม่เป็นไปตามสิ่งที่ควรจะเป็น ปัญหาในความบิดเบือนของเป้าหมายของกระบวนการยุติธรรม ซึ่งผู้ที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินคดีมักจะมุ่งหาทางออกเชิงคดีมากกว่าความเป็นธรรมที่เป็นการวางบรรทัดฐาน หรือในกรณีปัญหาการของการคัดเลือกผู้พิพากษาสมทบในศาลคดีแรงงานตามที่เป็นข่าวในสื่อมวลชน)

ซึ่งก็เป็นปัญหาลักษณะทำนองเดียวกับสิทธิขั้นพื้นฐานอื่นๆ ซึ่งแม้จะมีหลักการใหญ่ในรัฐธรรมนูญบัญญัติไว้ หรือแม้กระทั้งในกรณีที่มีกฎหมายในระดับรายละเอียดบัญญัติกำหนดรับรองไว้แล้วก็ตาม แต่ระบบกฎหมายในระดับโครงสร้างใหญ่ และในแนวทางปฎิบัติระดับตัวบุคคลยังไม่ได้ปรับเปลี่ยนตามให้สอดคล้องกับหลักการดังกล่าว ปัญหาอุปสรรคใหญ่นี้ไม่มีทางอื่นที่จะช่วยให้เข้าใจสาเหตุที่มาของอุปสรรคได้เลยนอกจากชี้ได้ว่า เป็นปัญหาของระบบการพัฒนาทางความคิดในทางกฎหมาย ที่ปรับตัวไม่ทันกับการเปลี่ยนแปลงและปัญหาที่เกิดติดตามมาอย่างรู้เท่าทัน

แม้แนวโน้มของกฎหมายในลักษณะนี้จะมีมากขึ้น แต่ในทางปฎิบัติแล้วก็ยังมีปัญหาอยู่อีกหลายประการ อาทิเช่น ความเพียงพอของสิทธิขั้นพื้นฐานที่ได้รับนั้น เพียงพอกับการดำรงชีวิตหรือไม่ มีปัญหาในแง่ของกระบวนการในการใช้สิทธิ และขอบเขตของสิทธิขั้นพื้นฐานดังกล่าวก็ไม่มีผลครอบคลุมประชาชนอีกจำนวนมาก ที่ยังไม่มีบัญญัติกฎหมายรับรองให้เป็นสิทธิขั้นพื้นฐาน

แต่อย่างไรก็ตาม ในปัจจุบันมีการประกาศใช้กฎหมายที่เรียกว่า พระราชบัญญัติ ส่งเสริมการจัดสวัสดิการสังคม พ.ศ. 2546 แต่ในพระราชบัญญัติฉบับนี้ยังเป็นเพียงกำหนดให้มีผู้รับผิดชอบในการดูแลเรื่องระบบสวัสดิการ แต่ยังไม่ถึงขั้นที่เป็นกฎหมายที่กำหนดสิทธิอันพึงมีพึงได้ของคนจนและผู้ด้อยโอกาสอีกหลายๆกลุ่ม

การปรับองค์กรดังกล่าวที่ทำให้เกิดระบบใหม่ในการจัดการระบบสวัสดิการทั้งในระดับชาติและระดับจังหวัด ซึ่งสามารถที่เห็นความเชื่อมโยงได้กับนโยบายการปฎิรูประบบราชการที่ต้องการทำให้ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้ว่าราชการจังหวัดแบบบูรณาการ ก็น่าที่จะเป็นผลดีต่อการปรับลักษณะของการให้ความช่วยเหลือหรือระบบสวัสดิการได้ แต่อย่างไรก็ดี ตามแนวทางดังกล่าวนี้จะทำอย่างไรที่จะทำให้ระบบดังกล่าวที่มีการวางระบบขึ้นมาใหม่นั้น ไม่นำไปสู่การทำให้การวางระบบสวัสดิการใหม่ตามเจตนารมณ์กฎหมายทำหน้าที่เป็นเพียง การสงเคราะห์ เหมือนที่ผ่านๆมา

กลุ่มที่ 3 มองประเด็นเรื่องระบบสวัสดิการเป็นเรื่อง ความเป็นธรรม/มนุษยธรรม
ประเด็นที่น่าสนใจสำหรับในกลุ่มนี้ได้แก่ วิธีการมองปัญหา ที่ไม่ได้เริ่มต้นมองจากบทบัญญัติกฎหมาย หรือมองว่าควรที่จะได้รับการเยียวยาความเสียหายหรือไม่จำนวนเท่าใด หากแต่มองจากสถานการณ์ปัญหาที่เกิดขึ้นจริงๆ และระบบที่มีอยู่ในสังคมไม่สามารถที่จะเข้าไปรองรับ/บรรเทาหรือแก้ไขปัญหาได้

การมองที่เริ่มต้นจากปัญหาเป็นตัวตั้ง ทำให้สามารถเห็นความเชื่อมโยงระหว่างสาเหตุต่างๆของปัญหาและผลกระทบที่ตามมา และที่สำคัญคือ ทำให้มองเห็นว่ามีใครบ้างที่เกี่ยวข้องกับปัญหาดังกล่าว ซึ่งจะทำให้เห็นถึงหน่วยของปัญหาที่มิได้เป็นปัจเจกบุคคล แต่มีลักษณะที่หลากหลาย

จริงแล้ว รากฐานที่สำคัญของกลุ่มนี้เติบโตมาจากสำนักความคิดกฎหมายธรรมชาติ ที่มองสิทธิพื้นฐานของมนุษย์ ดังนั้น การที่ประชาชนซึ่งอยู่ในการปกครองของอำนาจรัฐ อยู่ในฐานะยากจน หรืออยู่ในฐานะผู้ด้อยโอกาส ไม่ว่าจะโดยสาเหตุที่เกิดจากรัฐไม่ทำหน้าที่ หรือเกิดจากการที่รัฐอ้างว่าทำหน้าที่ภายใต้คำว่า "การพัฒนา" แล้วเกิดความเสียหายหรือเกิดผลกระทบ หรือ การที่รัฐเลือกปฎิบัติให้ต้องแบกภาระในนามของสังคมส่วนรวม ก็เป็นหน้าที่ของรัฐที่จะต้องเข้ามาดูแล แม้จะไม่มีบทบัญญัติกฎหมายบังคับให้รัฐต้องทำก็ตาม

ดังนั้น การที่รัฐมีระบบสวัสดิการรองรับสำหรับคนบางกลุ่ม อาทิเช่น แรงงานในระบบ ข้าราชการ พนักงานของรัฐ พนักงานรัฐวิสาหกิจ ฯลฯ แต่คนที่อยู่นอกระบบถ้าหากเข้ามาอยู่ในอำนาจรัฐไม่ว่ากรณีใดๆ ด้วยเหตุที่บุคคลคนนั้นเป็นมนุษย์ รัฐและการใช้อำนาจรัฐ จะต้องเคารพในศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ด้วย

ความเป็นมนุษย์ก็ดี ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ก็ดีมีความเป็นสากล และเป็นหน้าที่ของรัฐที่จะต้องปกป้องมันเอาไว้ ดังนั้นจะเห็นได้ว่าในกลุ่มนี้ เมื่อกล่าวถึงระบบสวัสดิการสำหรับคนจน คนด้อยโอกาส จะเน้นที่บทบาทภาครัฐว่ามีหน้าที่ที่จะต้องดำเนินการ

จากทัศนะทั้งสามกลุ่มสามารถที่จะสะท้อนภาพความคิดของกฎหมายต่อระบบสวัสดิการ ได้ดังนี้

ประการแรก อาจจะกล่าวได้ในเบื้องต้นว่า แม้จะมีกฎหมายหลายๆฉบับที่กล่าวถึงระบบสวัสดิการ แต่โดยส่วนใหญ่และเท่าที่ผ่านมาในอดีต ระบบสวัสดิการส่วนใหญ่รัฐบริหารจัดการในลักษณะที่เป็นการเยียวยาความเสียหายในผลกระทบในด้านต่างๆ การเยียวยาในทางกฎหมายดังกล่าวอาจจะมีความใกล้เคียงกับการทำงานในลักษณะการประชาสงเคราะห์ ซึ่งในยุคต้นๆของรัฐไทยนั้นอาจมีความจำเป็นที่จะต้องทำเช่นนั้น แต่ในปัจจุบันบทบาทของรัฐได้ปรับเปลี่ยนไป สภาพทางเศรษฐกิจ สังคม การเมือง วัฒนธรรมดีขึ้น มีการเปลี่ยนแปลง รัฐ /หน่วยงานของรัฐ จะดำรงอยู่ในสภาพเดิมไม่ได้ จะต้องมีการปรับเปลี่ยนบทบาท

และแม้ในปัจจุบันจะมีกฎหมายที่มีการประกันในแง่ระบบสวัสดิการเพิ่มขึ้นก็ตาม แต่ในแง่ของการบังคับใช้กฎหมายก็ยังไม่ค่อยที่จะปรับตัวมากเท่าใดนั้นนัก ส่วนใหญ่ของกฎหมายก็ยังคงตกอยู่ในอิทธิพลทางความคิดที่มองระบบสวัสดิการแบบการช่วยเหลือสงเคราะห์เท่านั้น ยังไม่มองไปไกลถึงว่าเป็นระบบการบริการสังคม หรือระบบประกันสังคม

ประการที่สอง ระบบกฎหมายที่เกี่ยวกับระบบสวัสดิการส่วนใหญ่แม้จะมีการรับรองว่าเป็น "สิทธิ" แต่สิทธิดังกล่าวก็เป็นเพียงหลักการ การที่จะได้สิทธิดังกล่าวหรือไม่นั้นจะต้องแสดงออกถึงการใช้สิทธิ เช่นมาเรียกร้อง มาติดตามทวงถาม หรือมาฟ้องร้องบังคับคดี ซึ่งเป็นเรื่องยากที่จะทำให้คนจนหรือคนด้อยโอกาส สามารถที่จะเข้าถึงสิทธิต่างๆได้

ประการที่สาม หน่วยในทางกฎหมายที่กฎหมายมุ่งที่จะให้ความช่วยเหลือ ยังมองว่ามีแต่เพียงปัจเจกบุคคลเท่านั้น แต่ในความเป็นจริงผู้ที่ควรได้รับการช่วยเหลือจากรัฐส่วนใหญ่ในกรณีคนจนและคนด้อยโอกาส มักจะอยู่ในลักษณะกลุ่มมากกว่า แต่ในทางกฎหมายยังไม่สามารถที่จะขยายหรือสร้างระบบการให้การช่วยเหลือในลักษณะกลุ่มได้

ประการที่สี่ ระบบกฎหมายที่เกี่ยวกับระบบสวัสดิการสังคม เป็นระบบกฎหมายที่ขาดการประเมินระบบ จึงทำให้ไม่สามารถที่จะส่งข้อมูลที่เป็นการประเมินระบบการทำงานว่าจะต้องมีการปรับตัวเพื่อรองรับปัญหาในอนาคตได้อย่างไร

ประการที่ห้า ระบบการสวัสดิการตามที่มีกฎหมายรับรองไว้นั้น ยังไม่มีการบูรณาการในเชิงกระบวนการในการทำงาน ซึ่งในเรื่องการแก้ปัญหาความยากจน ผู้ด้อยโอกาส จำเป็นอย่างมากที่จะต้องอาศัยการจัดองค์กรมีประสิทธิภาพ ซึ่งสามารถดูแลปัญหาทั้งหมดอย่างครบวงจร

2.2 สิ่งที่ควรจะทำต่อไปในทางกฎหมายเพื่อเป็นการเสริมให้ระบบสวัสดิการสำหรับคนจนและคนด้อยโอกาส เป็นทางออกของการแก้ปัญหาความยากจน
มาตราการที่ถูกเสนอมาเพื่อที่จะแก้ปัญหาความยากจน มีอยู่หลายมาตราการและดำเนินการอยู่ในหลายเรื่อง โดยมีเป้าหมายที่จะนำไปสู่การแก้ปัญหาความยากจน มาตราการต่างๆเหล่านั้น แม้จะสามารถที่จะนำไปสู่การแก้ปัญหาความยากจนได้ก็ตาม แต่ก็คิดต่อไปด้วยว่ามาตราการที่นำมาใช้ดังกล่าวนั้น เป็นมาตราการหรือมีวิธีการที่ถูกต้องหรือไม่ กล่าวคือ เป็นมาตราการหรือวิธีการที่สร้างความมั่นคงให้กับกับคนจนหรือผู้ด้อยโอกาสหรือไม่ มีความยั่งยืนในการแก้ปัญหาหรือไม่

และดังนั้น เมื่อกล่าวถึงบทบาทของภาครัฐที่ใช้อำนาจรัฐในการแก้ปัญหา วิธีการในการแก้ปัญหาจึงเป็นสิ่งสำคัญที่จะต้องถูกตรวจสอบอยู่เสมอว่า ป็นวิธีการที่ถูกต้องชอบธรรมหรือไม่

ถ้าเอาคนจนและผู้ด้อยโอกาสเป็นตัวตั้ง และหวังว่าคนจนและผู้ด้อยโอกาสจะสามารถที่จะหลุดพ้นจากความยากจนและผู้ด้อยโอกาสได้ ควรที่จะต้องดำเนินการในทางกฎหมายดังต่อไปนี้

ประการแรก ในเรื่องท่าทีต่อชีวิต
ท่าทีต่อชีวิตเป็นเรื่องสำคัญที่จะทำให้เกิดการตัดสินใจว่าจะสู้หรือจะหลบ หรือจะถอย ระบบกฎหมายของไทย มักที่จะให้ความสำคัญกับการลงโทษทางอาญา และการข่มขู่ว่าจะต้องชดใช้ความเสียหายที่เกิดขึ้น
(12) (โปรดอ่านรายละเอียดใน " บทนำ : คนจนภายใต้ความสัมพันธ์ทางกฎหมาย " ไพสิฐ พาณิชย์กุล บทความเผยแพร่ใน www.geocities.com/midnightuniv ภายใต้ชื่อเรื่อง "กฎหมายกับการเบียดบังคนจน")

และมีตัวอย่างรูปธรรมให้เห็นมานักต่อนักแล้วว่า คนจนเสียเปรียบอย่างแน่นอน โดยไม่ต้องมีข้อกังขาหรือข้อสงสัยภายใต้กระบวนการยุติธรรมในปัจจุบัน
(13) (โปรดดูคำให้การยืนยันของนายกรัฐมนตรี ในคำกล่าวเปิดงานและปาฐกถาของส่วนราชการในการสัมมนา " แนวทางการสร้างความเสมอภาค และความเป็นธรรมทางกฎหมายสำหรับคนจน " วันที่ 2 กรกฎาคม 2546 ที่ เนติบัณฑิตยสภา)

ระบบและกระบวนการแบบนี้ ทำให้เกิดความกลัวทั่วไปในหมู่ประชาชนทั้งที่จนและไม่จน แต่ขาดความรู้

ดังนั้น การทำให้หลุดพ้นจากความกลัวอันเนื่องมาจากระบบกฎหมายจึงเป็นสิ่งจำเป็นที่จะต้องทำ สาเหตุสำคัญประการหนึ่งที่ทำให้เกิดความได้เปรียบเสียเปรียบ และทำให้ตกอยู่ในฐานะที่ยากจนหรือด้อยโอกาสคือ"ความกลัว" ความกลัวที่ถูกสร้างขึ้นจากความไม่รู้ ไม่ว่าจะสร้างขึ้นมาเอง เช่นดังจะเห็นจากความคิดที่ "กลัวไปก่อนว่า....." หรือที่เกิดจากระบบราชการ เป็นช่องทางสำคัญที่ทำให้อาจจะตกอยู่ในฐานะยากจนหรือด้อยโอกาส

การทำให้หลุดพ้นจากความกลัวนี้ได้นั้น ต้องอาศัยมาตราการหลายๆด้านในการที่จะเสริมท่าทีต่อชีวิตในทางด้านบวก(empowerment) อันประกอบด้วยมาตราการต่างๆดังต่อไปนี้

1. การมีพี่เลี้ยงที่คอยให้การช่วยเหลือในด้านต่างๆ แต่ที่สำคัญคือ การให้กำลังใจที่จะลุกขึ้นมาสู้กับชีวิต รวมถึงแบบอย่างรูปธรรมที่ประสบความสำเร็จในการลุกขึ้นมาต่อสู้เรียกร้องในทางกฎหมาย

2. การมีแหล่งข้อมูล แหล่งความรู้ที่ถูกต้อง ที่จะทำให้เกิดการเรียนรู้ร่วมกันในทุกๆด้านโดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในทางด้านกฎหมาย รวมถึงการมีห้องเรียนในสถานการณ์จริง เพื่อจะได้ทดลองในการใช้สิทธิ

3. การมีสื่อที่คอยทำหน้าที่เป็นสื่อกลาง บอกความต้องการและทำหน้าที่สื่อให้เห็นถึงความถูกต้องชอบธรรม และประเด็นที่จะเรียกร้องต่อระบบ

และการปรับให้มีท่าทีต่อชีวิตใหม่ดังกล่าวนี้ อาจจะสามารถที่จะนำไปสู่การทำให้ตนเองพ้นจากภาวะจนสิทธิได้

ประการที่สอง การเรียกร้องให้เกิดการปฎิรูประบบราชการและการกระจายอำนาจ
มาตราการทั้งสองดังกล่าว แม้จะไม่เกี่ยวกับการแก้ปัญหาความยากจนและความด้อยโอกาสโดยตรงเสียทีเดียว แต่มาตราการทั้งสองดังกล่าวเป็นจังหวะในทางการเมือง และเป็นการสร้างโอกาสหลายๆครั้ง ที่จะทำให้ข้อเสนอหรือแนวทางในการสร้างระบบสวัสดิการสำหรับคนจน และคนด้อยโอกาสมีโอกาสมากขึ้น รวมถึงการได้เสนอต้นแบบที่เกี่ยวกับระบบสวัสดิการคนจนที่ได้ทำมาจนประสบความสำเร็จแล้ว ให้ส่วนราชการนำไปเป็นต้นแบบที่จะไปใช้ในพื้นที่อื่นๆได้

นอกจากนั้น ในส่วนที่เกี่ยวกับการกระจายอำนาจ ในกรณีนี้น่าจะเป็นทางออกของปัญหาที่เป็นรูปธรรมที่ชัดเจน ที่จะสามารถแก้ปัญหาในเบื้องต้นของกลุ่มปัญหาเกษตรกรซึ่งไม่มีที่ทำกิน และกลุ่มผู้พิการ คนชรา หญิงหม้าย และเด็กด้อยโอกาส ในทางด้านการศึกษา เรื่องที่อยู่อาศัย เรื่องสาธารณสุข รวมถึงโอกาสและช่องทางในการประกอบอาชีพ ทั้งหมดดังที่กล่าวมานี้เป็นอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองท้องถิ่นโดยตรงที่จะต้องดำเนินการ ซึ่งอำนาจหน้าที่ดังกล่าวเป็นเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญที่ต้องการให้ประชาชนเข้ามาร่วมกับท้องถิ่นในการแก้ปัญหาต่างๆเหล่านั้น
(14) (รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 มาตรา 289 องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นย่อมมีหน้าที่บำรุงรักษาศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น หรือวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่น
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นย่อมมีสิทธิที่จะจัดการศึกษาอบรมและการฝึกอาชีพตามความเหมาะสมและความต้องการภายในท้องถิ่นนั้น และเข้าไปมีส่วนร่วมในการจัดการศึกษาอบรมของรัฐ แต่ต้องไม่ขัดต่อมาตรา 43 และมาตรา 81 ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ
การจัดการศึกษาอบรมภายในท้องถิ่นตามวรรคสอง องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องคำนึงถึงการบำรุง รักษาศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่นและวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่นด้วย)

ประการที่สาม การสร้างเครือข่ายนักกฎหมายเพื่อแก้ปัญหาความยากจนและภาวะการด้อยโอกาส
ปัญหาใหญ่ที่สำคัญอีกประการในทางกฎหมายคือ กระบวนการในการผลิตนักกฎหมาย อาจจะกล่าวได้ว่ามีสถาบันการศึกษาทางกฎหมายไม่กี่แห่งในประเทศไทยที่ทำการศึกษากฎหมายกับความยากจน ดังนั้น องค์ความรู้ในทางกฎหมายที่จะช่วยคนจนที่เป็นคนส่วนใหญ่ของประเทศจึงไม่ได้รับการพัฒนา เมื่อถึงคราวที่จำเป็นจะต้องใช้องค์ความรู้นั้นก็เป็นเสมือนตาบอดคลำช้าง

ในขณะเดียวกัน ในระบบการศึกษากฎหมายในปัจจุบัน อย่างน้อยๆก็พอที่จะมีลูกหลานคนจนเข้ามาศึกษากฎหมายอยู่ไม่น้อย และในเวลาเดียวกันนักศึกษากฎหมายที่สนใจในปัญหาสังคมก็มีอยู่หลายกลุ่ม ประกอบกับนโยบายของรัฐบาลที่ต้องการที่จะให้นักศึกษาใช้เวลาว่างให้เกิดประโยชน์ และเตรียมการที่จะเข้าสู่ตลาดแรงงาน และผู้ประกอบการก็สามารถที่จะได้ประโยชน์ จึงมีนโยบายที่จะให้นักศึกษาฝึกงานในภาคฤดูร้อน

นโยบายเช่นนี้สามารถที่จะปรับมาใช้กับกรณีการสร้างสำนึกให้กับนักศึกษา รวมถึงสถาบันการศึกษา ในการสร้างองค์ความรู้ที่เกี่ยวกับปัญหารากฐานของสังคมไทย โดยน่าจะต้องพัฒนาเป็นเครือข่ายของนักศึกษากฎหมาย(หรือในสาขาวิชาอื่นๆ) และสถาบันการศึกษาที่จะทำ การรวบรวมข้อมูลในทางกฎหมายที่เกี่ยวกับคนจน และเข้าไปหนุนให้คนจนเกิดศักยภาพที่จะแก้ปัญหาด้วยตนเอง โดยที่นักศึกษาและสถาบันการศึกษาเข้าไปเรียนรู้ และสนับสนุน

บทสรุป
ระบบกฎหมายไทย : เกื้อกูล หรือกีดกันการเข้าถึงระบบสวัสดิการของคนจน? จากทั้งหมดที่พยายามสะท้อนภาพให้เห็น จะเห็นได้ว่า ถ้ามองในเชิงโครงสร้างทางกฎหมายแล้ว

โครงสร้างในระดับที่เป็นกลไกทางกฎหมาย ในปัจจุบันเปิดกว้างมากขึ้น ซึ่งตรงกันข้ามกับในอดีต ดังจะเห็นที่ล่าสุดมีการปรับโครงสร้างกลไกที่จะมาบริหารจัดการระบบสวัสดิการสังคม ดังที่ปรากฎในพระราชบัญญัติส่งเสริมการจัดสวัสดิการสังคม พ.ศ. 2546 ซึ่งในปัจจุบันยังไม่มีผลใช้บังคับ

แต่อย่างไรก็ตามแม้จะเป็นพัฒนาการที่ก้าวไปอีกระดับที่มีการจัดองค์กรที่จะเข้ามาดูแลเรื่องระบบสวัสดิการสังคม แต่ก็ยังไม่มีการกล่าวถึงเนื้อหาของการแก้ปัญหาว่าจะดำเนินการอย่างไร ซึ่งต้องติดตามการทำงานของคณะกรรมการชุดต่างๆตามกฎหมายนี้ต่อไป

แต่ที่สำคัญกว่าโครงสร้างในระดับที่เป็นกลไกทางกฎหมาย ได้แก่ โครงสร้างความคิดของนักกฎหมาย อาจจะกล่าวได้ว่า โครงสร้างความคิดของนักกฎหมายถูกครอบงำด้วยมายาคติที่สมมุติให้ทุกคนเท่าเทียมกันในทางกฎหมาย การที่กฎหมายทำให้ทุกคนเท่าเทียมกันในทางกฎหมายโดยการบัญญัติกฎหมาย และมีกระบวนการครอบงำผ่านระบบการศึกษาแบบอุปถัมภ์ ทำให้นักกฎหมายอยู่ในโลกของความฝันอุดมคติที่ไม่ได้ดูสภาพความเป็นจริง

ด้วยมายาคติแบบนี้จึงทำให้นักกฎหมายไม่สามารถที่จะสัมผัสกับคนจนได้ เพราะถูกทำให้เชื่อเสียแล้วตั้งแต่ต้นโดยไม่ต้องตั้งคำถามแต่อย่างใดๆ เนื้อหาวิชาต่างๆที่เรียนก็ไม่เคยที่จะพูดถึงคนจน ความยากจน แต่กลับไปรู้จักคนจนในฐานะที่เป็นผู้กระทำความผิด เป็นจำเลย เป็นผู้ต้องหา เป็นลูกหนี้ รู้จักความยากจนภายใต้คำว่าเหตุจำเป็น หรือการเป็นผู้ฟ้องคดีหรือต่อสู้คดีอย่างคนอนาถา

การที่ไม่สามารถสัมผัสได้เช่นนี้จึงทำให้ นักกฎหมายและรวมถึงระบบกฎหมายด้วยไม่เคยรู้จักความยากจนในทางกฎหมาย (ซึ่งในงานวิจัยพยายามที่จะชี้ให้เห็นว่า การจนสิทธิ ถือเป็นคนจนในทางกฎหมาย)

ดังนั้น ที่ทางของคนจนในทางกฎหมายจึงไม่มีที่ทางในลักษณะที่เป็นการให้สิทธิเป็นพิเศษ กฎหมายก็ไม่เคยกีดกันเพราะกฎหมายเป็นกลางตามที่นักกฎหมายชอบอ้าง แต่กฎหมายแต่งองค์ทรงเครื่องใหม่ให้กับคนจน โดยให้คนจนเป็นสิ่งที่จำเป็นต้องมีในโครงสร้างสังคม เพื่อทำให้ระบบกฎหมายสามารถที่แสดงอำนาจและอยู่ในโครงสร้างสังคมที่อยุติธรรมได้อย่างศักดิ์สิทธิ์

ไปหน้าแรกของมหาวิทยาลัยเที่ยงคืน I สมัครสมาชิก I สารบัญเนื้อหา I ประวัติ ม.เที่ยงคืน

webboard(1) I webboard(2)

e-mail : midnightuniv@yahoo.com

หากประสบปัญหาการส่ง e-mail ถึงมหาวิทยาลัยเที่ยงคืนจากเดิม
midnightuniv@yahoo.com

ให้ส่งไปที่ใหม่คือ
midnight2545@yahoo.com
มหาวิทยาลัยเที่ยงคืนจะได้รับจดหมายเหมือนเดิม

สำหรับสมาชิกที่ต้องการ download ข้อมูล อาจใช้วิธีการง่ายๆดังต่อไปนี้

1. ให้ทำ hyper text ข้อมูลทั้งหมด
2. copy ข้อมูลด้วยคำสั่ง Ctrl + C
3. เปิด word ขึ้นมา (microsoft-word หรือ word pad)
4. Paste โดยใช้คำสั่ง Ctrl + V
จะได้ข้อมูลมา ซึ่งย่อหน้าเหมือนกับต้นฉบับทุกประการ
(กรณีตัวหนังสือสีจาง ให้เปลี่ยนสีเป็นสีเข้มในโปรแกรม Microsoft-word)