Politecnico di Torino
Facoltà di Architettura
Corso di Urbanistica W8244 - Docente Arch.Gianfranco Moras

FORME DI FINANZIAMENTO ALL’EDILIZIA
PER LA REALIZZAZIONE DI OPERE PRIVATE O DI INTERESSE PUBBLICO

L'analisi finanziaria rappresenta il primo momento di valutazione complessiva attraverso il quale viene esaminato un progetto. Tale tipo di valutazione analizza i tempi di recupero del finanziamento effettuato e la sua redditività. Generalmente viene effettuata dal punto di vista dell'operatore, dell'ente o dell'impresa, sia questa pubblica o privata, proponente e/o responsabile dell'esecuzione e/o della gestione. Sul piano della programmazione degli investimenti, l'analisi finanziaria è anche l'occasione per verificare le possibilità realizzative di un progetto in tutti i suoi aspetti e la corrispondenza di questo con la gestione dell'ente competente. A prescindere poi da chi finanzierà il progetto è bene valutare già da subito se vi potrà essere in futuro, per il prodotto o il servizio offerto, un mercato capace di recuperare le spese per la realizzazione dell'opera. Il punto di partenza per rilevare gli elementi necessari ad un'analisi dei fabbisogni finanziari è il calcolo dei costi connessi con la realizzazione e la gestione delle opere previste che rappresentano i fabbisogni finanziari del progetto. Tale calcolo deve necessariamente partire dall'esame del progetto. facendo ricorso ai documenti esistenti (studio di fattibilità, progetto di massima, progetto esecutivo). L'analisi dei costi si articola in tre principali fasi:

1. Costi di investimento: tutti quei costi necessari alla realizzazione del progetto ed al suo avviamento. Essi sono desunti da computi metrici estimativi ed indicati anno per anno secondo la durata dei lavori di cantiere secondo apposite tabelle
2. Costi di esercizio: sono tutti quei costi riguardanti la gestione delle opere realizzate. Anche tali costi vengono riportati in una tabella in cui vanno altresì riportati i costi per le operazioni di manutenzione straordinaria e per i rinnovi di impianti e apparecchiature, sostenuti nei periodi di tempo successivi alla fase di cantiere. Questi ultimi andranno indicati separatamente in tabella a partire dall'entrata in esercizio delle opere.
3. Costi per le opere di manutenzione. Tenuto presente che le opere realizzate hanno una determinata obsolescenza tecnologica in relazione alle diverse componenti che le costituiscono; tali costi dovranno essere sostenuti periodicamente per il rinnovo e l'adeguamento delle opere in generale. Viene pertanto definito il periodo di valutazione inteso come il tempo entro il quale si manifestano i principali effetti del progetto, coincidente in genere con un arco di tempo che varia tra i 20 e i 30 anni. Così come i precedenti i costi di manutenzione vanno indicati separatamente in tabella con l'anno in cui vengono sostenuti, a partire dall'entrata in esercizio delle opere.

Qualora poi il progetto completi interventi precedentemente realizzati, vanno indicati, nelle stesse forme, anche i costi già sostenuti, esaminando le relazioni funzionali tra esistenti tra le preesistenze ed i nuovi interventi previsti.

VOCI DI COSTO	Anni di cantiere
	1°	2°	3°	4°	...
Materiali
Forniture
Manodopera
Trasporti
Noli
Acquisto terreni
Imprevisti tecnici
Progettazione, direz. Lavori e collaudi
Spese generali
Revisione prezzi
Imposte e oneri fiscali
TOTALE COSTI DI INVESTIMENTO

VOCI DI COSTO	Anni di cantiere
	1°	2°	3°	4°	...
Manutenzioni ordinarie
Acquisto beni e servizi
Prodotti energetici
Personale
Spese generali
Altre spese
TOTALE COSTI DI ESERCIZIO

Nel grafico esemplificativo qui di seguito riportato si può comprendere la variazione dei costi progettuali (per la durata di 3 anni di cantiere) e di mantenimento (nell'ipotetico arco di vita utile delle opere, identificato di 22 anni). Nell'esaminarne l'andamento si può notare un elevato flusso di costi nella fase di cantiere (corrispondente ai costi di investimento previsti e sostenuti in tale periodo), al termine di tale fase ne ha inizio un' altra, di esercizio, la quale ha un andamento generale costante, ma interrotto da periodici innalzamenti in corrispondenza del verificarsi di costi di manutenzione straordinaria per rinnovi.

L'analisi delle diverse tipologie di finanziamento rappresenta un aspetto fondamentale del progetto poiché si tratta di individuare e quantificare con esso le varie fonti utilizzabili ed in certi casi (finanziamento misto) di definire la migliore combinazione tra esse possibile, che si identifica con la meno onerosa per il soggetto responsabile della realizzazione. In tal caso è ovvio che non è possibile stabilire a priori quale essa possa essere, ma esiste il bisogno di effettuare più tentativi di calcolo del rendimento su diversi piani finanziari predisposti sulla base delle fonti utilizzabili, Attraverso il piano finanziario è possibile in oltre evidenziare la capacità di un progetto a provvedere alla copertura dei fabbisogni, sia nella fase di investimento che in quella di esercizio relative all'intero arco della vita economica del progetto.

Prima di parlare di finanziamento di progetto e di definirne le varie forme è bene chiarire il significato stesso della parola. Nel linguaggio comune intendiamo con tale termine l'inizio di una qualsiasi attività che a monte di capitali investiti comporti dei benefici futuri; in un'accezione più particolareggiata, di tipo economico, identifichiamo con tale termine un'operazione finanziaria che impiega una qualsivoglia somma di denaro per l'acquisto di beni (azioni, immobili, ...). Data questa premessa di ordine generale possiamo quindi distinguere due rami fondamentali del discorso, che si riferiscono alla tipologia dell’ente promotore:

Pubblico: tale tipo di finanziamento può venire proposto direttamente dallo Stato o da enti pubblici (amministrazioni) ed attuato con l'impiego di risorse economiche anch'esse pubbliche. Esso è soprattutto rivolto alla produzione di beni e servizi diretti a soddisfare esigenze di carattere generale offerte alla collettività come nel caso di infrastrutture varie, scuole, ospedali, etc. e non mira ad alcun tipo di conseguimento economico.

Privato: è attuato da imprese private che da sole reperiscono il capitale destinato all'attuazione e/o alla gestione del progetto al fine di conseguirne un profitto economico.

Misto: si intende con finanziamento misto una commistione di capitali attuata tra pubblico e privato per la realizzazione di attività pubbliche, quali erogazione di servizi (acqua, gas , etc.) o di pubblico interesse, ma di proprietà privata.

Una volta identificato il tipo di finanziatore è bene identificare anche quello di finanziamento a questo connesso, tramite il quale si copriranno, in toto o parzialmente, i costi di realizzazione e/o di gestione del progetto. Nel caso in cui ci si trovi in presenza di un ente privato le forma di finanziamento potrà essere una delle seguenti.

• Autofinanziamento: (o ricorso alle risorse proprie dell'ente) rappresentato dalle disponibilità reperibili nel bilancio di chi sovvenziona l'investimento. Risorse di questo tipo possono derivare da entrate proprie o da fondi di entrate non utilizzati, derivanti da precedenti esercizi. Un'altra forma di autofinanziamento può poi essere reperita nel flusso di cassa netto o cash flow, che si identifica nella differenza annuale tra il flusso in entrata (risorse finanziarie derivanti dalla concessione di crediti o sovvenzioni e incassi di vario genere) ed il flusso in uscita (costi di investimento, di gestione...). Tale differenza evidenzia dunque un avanzo (surplus) o un disavanzo (deficit) monetario che determina i1 rendimento o la costruzione in perdita del progetto.

• Crediti bancari: si tratta di prestiti ottenuti dalle banche a breve, medio o lungo termine, a condizioni di credito ordinario.

• Anticipi sulle vendite: si tratta di entrate derivanti dalla vendita di beni o servizi prodotti dall'investimento. Questi vengono percepiti o come versamenti in anticipo da parte dei fruitori, o come guadagni derivanti da una parte di progetto già realizzata.

Se il finanziamento viene invece attuato ad opera di un ente pubblico, questo si avvarrà delle seguenti forme:

• Ricorso al mercato finanziario: consiste sostanzialmente nell'emissione di obbligazioni.

• Sussidi pubblici: siano questi di fonte nazionale (come ad esempio i fondi stanziati per l'intervento straordinario nel Mezzogiorno), o di fonte sopranazionale (fondi CEE) per i quali non è dovuto alcun tipo di rimborso. Tale tipo di finanziamento viene comunemente definito a fondo perduto poiché non implica nessuna forma di speculazione su di esso.

• Project financing: operazione finanziaria di carattere innovativo capace di creare un equilibrio tra le divergenti esigenze della parte pubblica (soddisfacimento del pubblico interesse derivante dalla realizzazione delle opere) e di quella privata (ritorno economico a fronte del capitale precedentemente investito, in grado di remunerarne il rischio). Attraverso tale finanziamento è possibile dunque raggiungere ottimi livelli di efficienza di realizzazione del progetto poiché è interesse dell'investitore ridurne i tempi ed i costi in vista della remunerazione del capitale investito. Per quanto riguarda questa particolare tipologia ed il suo specifico impiego se ne tratterà in modo più esauriente nel capitolo seguente.

Un investimento in opere pubbliche, specie se di grande rilevanza, mette in moto una macchina complessa che investe numerosi settori di natura tecnica, sociale, economica.

Nel nostro Paese, almeno fino a tempi molto recenti, uno dei fattori determinanti delle scelte di investimento nel settore è stata rappresentata dalla sola disponibilità di un'offerta finanziaria pubblica, che creava, di per se stessa, la domanda di progetti. Di questi progetti non era ritenuto rilevante l'esame preventivo né degli effetti né tantomeno della loro cumulazione nelle fasi sequenziali; di conseguenza la dimostrazione dell'efficacia socio-economica dell'investimento pubblico è stata sino ad ora argomentata in termini meramente formalistici, invocando, di volta in volta rimedi alla disoccupazione e la creazione di redditi locali. In realtà, e purtroppo in molti casi, esaurita la disponibilità finanziaria iniziale, il progetto è rimasto incompiuto, e tale è restato per lungo periodo, in attesa di un nuovo provvedimento che autorizzasse finanziamenti pubblici aggiuntivi.

Tali risultati deludenti, insieme alla difficile congiuntura economica e al crescente indebitamento pubblico, hanno fatto si che lo Stato, contrariamente a quanto avvenuto fino ad un recente passato, abbia gradualmente diminuito il suo impegno finanziario nel settore.

Inoltre negli ultimi anni anche il settore privato delle costruzioni nel nostro Paese ha subito una grave crisi che ha comportato, tra l'altro, la chiusura di molte imprese con conseguente crollo dell'occupazione.

Dopo un lungo periodo di sostanziale impasse, nuovi impulsi sembrano però scuotere il comparto. In questo scenario di speranza ed attesa, si è configurata l’esigenza di trovare strumenti di finanziamento in sintonia con le possibilità che l’attuale mercato e le nuove forme di partnership sembrano in grado di offrire, ma soprattutto strumenti in grado di superare la necessità di reperire finanziamenti per progetti complessi, abbinata ai vincoli di contenimento della spesa pubblica.

Tra questi strumenti il project financing appare capace, per le sue caratteristiche e per i risultati conseguiti all’estero, di assumere un ruolo di primaria importanza.

E’ difficile dare una completa ed univoca definizione del termine project financing, tuttavia alcuni elementi caratterizzano più di altri un'operazione di questo tipo, rendendola nel contempo innovativa e competitiva rispetto ad altre forme di finanziamento, anche se spesso più elaborata e costosa nella fase di impostazione: tra questi la centralità che assume il business-plan (il programma-progetto, cioè il progetto e gli studi sulla sua validità), economicamente separato dal bilancio dei promotori e valutato in base alla sua capacità di produrre utili, e l’attenta valutazione dei rischi. suddivisi tra la pluralità dei soggetti partecipanti all’operazione di finanziamento.

Ne risulta che nel project financing i finanziatori considerano gli utili come la sorgente di fondi che consentirà il rimborso del prestito, e che viene costituita una società economica ad hoc avente come unico scopo quello di finanziare e seguire la realizzazione del progetto.

Ciò rende necessaria da parte dei progettisti una maggiore attenzione e coscienza dell’effettivo "buon rendimento" del loro prodotto, in quanto esso, considerato fin dall’inizio un investimento, è sottoposto a rigorose analisi di fattibilità e della sua reale convenienza economica.

Infatti, in regime di project financing, una parte consistente delle fasi preliminari è costituito da una serie di sofisticate tecniche di analisi finanziaria che consentono ai finanziatori di condividere parzialmente o in modo consistente il rischio di progetto con il soggetto promotore (per es. l’ente pubblico).

In sostanza, nel caso che il finanziatore sia un ente bancario, esso deve verificare la capacità delle iniziative di rimborsare i capitali di credito con i cash flow generati. Nelle operazioni di project financing in pratica le banche hanno pertanto come obiettivo la valutazione dei cash flow attesi per il progetto, nonché lo standing anche creditizio sia del promotore del progetto, sia delle controparti contrattuali.

Se invece il finanziatore è un’impresa privata che riveste un ruolo attivo anche sull’attuazione stessa del progetto (imprese edili o di servizi), essa deve analizzare la convenienza dell’operazione facendo il computo da una parte delle spese che dovrà sostenere per la costruzione stessa, dall’altra della rendita che il prodotto finale assicurerà.

Ciò che caratterizza il project financing rispetto ad altre forme di finanziamento misto dei progetti di investimento è il fatto che un ente pubblico conferisce ad una società di operatori economici (costruttori e gestori dell’iniziativa) la concessione a realizzare e gestire una infrastruttura per un certo numero di anni, la cui principale fonte di rimborso del finanziamento è rappresentata unicamente dal flusso di cassa (cash flow) dell’iniziativa.

In altre parole, il project financing prevede la costruzione e gestione dell’opera da parte dei privati per un certo lasso di tempo chiamato payback period, cioè fino al recupero dell’investimento iniziale, ed il successivo completo trasferimento di tutti i diritti sull’opera all’amministrazione pubblica competente, cioè all’ente promotore del progetto.

Questa formula è la soluzione classica nel caso di opere di interesse pubblico, ed è chiamata formula del B.O.T. (Build Operating and Transfer).

In questo modo, il project financing si configura come un metodo di finanziamento che, combinando diverse fonti di finanziamento e diverse tipologie di garanzie ed impegni tra le parti coinvolte, cerca di mettere insieme le limitate risorse finanziarie pubbliche e le capacità organizzative, operative e finanziarie di operatori privati, e soprattutto riesce a convogliare sui progetti ingenti risorse finanziarie, in modo da poter dare avvio e garanzie a progetti anche di grandissime dimensioni, come l’Eurotunnel o Tunnel sotto la Manica.

Inoltre, con tale strumento è possibile perseguire alcuni importanti scopi, che in altre forme di finanziamento sono di più difficile soluzione, quali ad esempio un più deciso passaggio da una concezione fiscale delle infrastrutture ad una concezione di mercato, cioè mediante il trasferimento dei costi sull’utenza.

Data l’articolazione del sistema del project financing, una condizione necessaria è la cooperazione fra tutte le parti interessate, comprese quelle non impegnate direttamente come sponsors, ma che possono influire pesantemente sui costi dell’iniziativa: è questo il caso degli enti pubblici, i quali, solitamente, si limitano a fornire finanziamenti a fondo perduto, senza divenire sponsors dell’operazione (ciò esime gli enti pubblici dal sopportare eventuali aggravi di costi futuri, anche derivanti dalla loro diretta volontà, per esempio in seguito a nuove norme sulla sicurezza, ecc.)

Un’altra condizione centrale è costituita dall’effettivo valore del progetto e dalla presenza di sponsors che forniscano garanzie e che invoglino perciò altri privati a partecipare ai finanziamenti. Infatti il project financing si svolge, in pratica, sul mercato aperto ed il reperimento di capitali (crediti, ecc.) dipende soprattutto dalla buona fama di coloro che li richiedono; in pratica, la loro partecipazione ad una iniziativa già dovrebbe garantire della sua redditività coloro che volessero interessarsene.

Il principale soggetto da definire per l'attuazione del project financing è la società di progetto, cioè l'ente che dovrà occuparsi della gestione societaria e finanziaria del progetto di investimento, formata dagli sponsors. Alla società di progetto viene affidata la concessione per la costruzione e la gestione dell'opera pubblica; essa provvede alla progettazione, alla costruzione ed alla gestione dell'infrastruttura, ne eroga i servizi e percepisce i relativi ricavi.

Le figure fondamentali del project financing come già si può intuire, sono gli sponsors. In effetti, essi sono i soggetti promotori del progetto e beneficiano dei relativi utili: di solito, gli sponsors sono industriali, costruttori, società di servizi specializzate nella gestione di impianti e infrastrutture, operatori finanziari e assicurativi, enti pubblici, che godono di una buona notorietà finanziaria. Costituiscono la società di progetto, le forniscono capitale, finanziamenti subordinati e garanzie operative.

In sintesi, gli sponsors cercano di limitare al massimo la loro responsabilità diretta nel finanziamento dell'iniziativa: tuttavia essi non possono fare a meno di fornire alla società di progetto i mezzi di rischio necessari a ridurre gli oneri debitori (e quindi a migliorare il cash flow) e a partecipare attivamente all'iniziativa. Inoltre, dato che gli sponsors sono operatori finanziari di livello primario, il loro coinvolgimento in un progetto, anche se limitato da una indiretta esposizione finanziaria, è il fattore che genera interesse in una iniziativa e che è capace di coinvolgere altri soggetti.

Altri soggetti determinanti nel project financing sono le banche le quali, di solito, predispongono un'offerta di finanziamenti e successivamente organizzano le risorse finanziarie in termini di capitale e prestiti per la società di progetto.

Prima di effettuare queste operazioni, esse esaminano soprattutto la validità dell'iniziativa, analizzando l'investimento ed i relativi costi, i rientri, le fonti di finanziamento ed il cash flow; in questa valutazione del progetto di investimento non manca, ovviamente, un esame della struttura gestionale, societaria e finanziaria della società di progetto come pure della fattibilità del progetto (l'affidabilità degli sponsors, la fattibilità finanziaria del progetto e, in particolare, tempi e costi di realizzazione e gestione, analisi del mercato, la fattibilità giuridico-istituzionale)

Non è inoltre da escludere che esse possano partecipare all'iniziativa anche come sponsors: in questo caso esse non si limitano a sopportare il rischio di credito remunerato dal tasso interesse, ma si espongono al cosiddetto venture capital (cioè a titolo partecipativo) e, la loro remunerazione deriverà dall'utile dell'iniziativa.

Altre figure importanti nel project financing sono i soggetti terzi, vale a dire enti, società o persone interessate alla realizzazione dell'iniziativa e che sono disponibili ad assumere parte del rischio del progetto, offrendo garanzie contro benefici derivanti dall'iniziativa stessa.

In questa categoria di soggetti emergono, innanzitutto, gli enti pubblici (Stato, regioni o enti locali), i quali possono concedere contributi a fondo perduto o a tasso agevolato, soprattutto per il fatto di veder realizzato un progetto necessario al benessere collettivo, ma non è da escludere, in alcuni casi, che ne possa derivare anche una remunerazione.

Soggetti terzi possono essere anche:

• acquirenti dei beni e servizi prodotti che si impegnano ad acquistarne determinate quantità a determinati prezzi:
• costruttori, gestori di impianti o fornitori, che offrono finanziamenti o garanzie in cambio della concessione di appalti:
• operatori economici che possono trarre vantaggi indiretti dalla realizzazione del progetto.

Schema: principali soggetti ed operazioni nel project financing

 

2.4 - IL REPERIMENTO DEI FONDI NECESSARI

Aspetto determinante dei meccanismi tipici del project financing è il reperimento delle risorse finanziarie che questa forma di finanziamento consente.

Le possibilità di finanziamento offerte dall'utilizzo del project financing sono, in teoria, molteplici (o quasi illimitate, nel senso che oltre alle forme tradizionali di finanziamento è possibile accedere a quelle nuove offerte dal mercato finanziario o, addirittura, crearne di ulteriori). Una rassegna di quelle più utilizzate nella realizzazione di un progetto di investimento comprende almeno le seguenti:

• Capitale proprio (cioè il capitale reso disponibile dagli sponsors, che può avere diverse formule di rischio e, quindi, diversità di remunerazione e di diritti): azioni ordinarie, privilegiate o di risparmio, obbligazioni convertibili;
• Contributi pubblici a fondo perduto, concessi dagli enti pubblici interessati alla realizzazione del progetto;
• Prestiti subordinati: obbligazioni, finnziamenti degli sponsors, crediti di fornitura, anticipi sulle forniture da parte di clienti, prestiti bancari in bianco;
• Debiti privilegiati: prestiti a breve, medio e lungo termine, in lire o in valuta o con formula diversa, ordinari o agevolati, bancari, pubblici o reperiti sul mercato.

Il project financing si configura come una risposta innovativa che può offrire ottimi risultati in molte situazioni, e prova di ciò la si ha avuta laddove (all’estero soprattutto, ma anche nel nostro Paese) è stata finora utilizzata.

E’ utile a questo punto soffermarsi brevemente per analizzare quali sono esattamente i suoi vantaggi, e quali i punti critici che richiedono ancora un perfezionamento.

Analizzando dapprima gli aspetti positivi, è importante sottolineare i benefici in termini di rischio finanziario.

Un primo punto è che il rischio di impresa è suddiviso tra i soggetti partecipanti, e talvolta parte dei rischi possono essere trasferiti a soggetti terzi come accade nella fase di realizzazione, nei confronti dei costruttori.

Aspetto altrettanto importante del project financing sono i vantaggi finanziari, in quanto grazie alla costituzione di una società, si riduce l’apporto di capitale proprio individuale da parte dei singoli sponsors.

Si consente inoltre alle imprese di separare la gestione del progetto da quella delle altre loro attività e rende possibile diversificare gli investimenti in settori altrimenti troppo rischiosi.

Un altro aspetto positivo investe lo stesso campo delle Opere Pubbliche, alle quali infatti viene garantita maggior trasparenza grazie all’autonomia contabile gestionale del progetto, e quindi la possibilità di un più chiaro apprezzamento dei risultati ottenuti e delle tappe che sono servite per raggiungerli, evidenziando eventuali anomalie e problemi: ciò può creare una interessante antologia di memorie di investimenti, utile per le future iniziative.

Inoltre la partecipazione di più soggetti con interessi diversi ma correlati tra loro comporta una sorta di controllo incrociato, visto che la possibilità di raggiungere i fini che ciascuno si è prefissato dipende anche dalla capacità e correttezza degli altri.

Il concorso del capitale privato fa si che la valutazione ed approvazione del progetto sia effettuata attraverso una logica di mercato, dandogli notevole efficacia. Questo comporta il venir meno o quantomeno lo snellimento delle procedure burocratiche e amministrative: ciò, tendendo a stabilire il soddisfacimento pubblico, riduce notevolmente i tempi di esecuzione del progetto. Questo inferisce in modo determinante sui termini di efficienza e i costi di realizzazione, che sono tra gli interessi primari dell’investitore.

Certo che appare chiaro che il project financing si presenti particolarmente adatto a gestire progetti complessi, facendo ricorso a più soggetti portatori di esperienze e competenze diverse.

Tuttavia, trattandosi di un processo gestionale e finanziario estremamente articolato, si possono riscontrare anche alcune inefficienze e punti che necessitano di futuri perfezionamenti.

Infatti la complessità dell’operazione che porta alla costituzione del package finanziario comporta elevati costi di consulenza e tempi più lunghi rispetto ad una normale operazione di finanziamento. Il costo dell’indebitamento inoltre risulta generalmente più elevato rispetto ad operazioni convenzionali.

Si presentano maggiori rischi generati dall’avere come principale fonte di garanzia la sola presunta validità economica dell’opera, anche se compensati da una maggiore redditività del capitale investito.

Un ultimo inconveniente può derivare dal fatto che la stipulazione degli accordi è resa più difficile dalla presenza di molteplici soggetti che hanno interessi, problemi e obiettivi differenti, e che quindi potrebbero faticare nella pianificazione di un processo finanziario e contrattuale comune.

Il Project Financing non si identifica in una formula tipica, ma si configura come un articolato insieme di contratti singoli (contratti di fornitura, di appalto, di finanziamento, di garanzia, di società, di gestione - management).Questa formula non necessita di nuovi ordinamenti, ma semplicemente della rivalutazione e riproposizione di alcune norme preesistenti.

Nel corso degli ultimi anni vi è stata una attenta revisione della normativa mirata a valorizzare la libera concorrenza e ad un maggior controllo sulle irregolarità di appalto che erano divenute ormai troppo frequenti. In questo modo e’ stato possibile ridurre gli sprechi e contenere l’importo dei finanziamenti a parità di risultati. In questa ottimizzazione della gestione della spesa pubblica si inserisce il project financing.

Le innovazioni principali riferite alla normativa riguardanti i nuovi sistemi di finanziamento sono contenute nelle leggi 142/90, 498/92 e 109 e 216/95.

L’articolo 22 della legge 142/90 regola la gestione dei fondi da parte di enti locali mirati all’incremento dei servizi sociali e pubblici. In riferimento all’intervento dei privati in tale gestione l’articolo prescrive che il rapporto tra ente locale e gestore dei servizi debba essere regolato da una concessione e non da un semplice contratto, concetto già definito peraltro dal Regio Decreto 2440/1923.

In secondo luogo l’articolo consente la costituzione di una società a capitale misto ma con alcune importanti limitazioni riguardanti l’azione svolta dai privati. Viene concessa a questi ultimi soltanto la gestione e non la costruzione dell’opera.

Inoltre viene imposta la limitata presenza del privato, prescrivendo che la quota maggioritaria rimanga di proprietà dell’Ente Pubblico.

L’articolo 12 della legge 489 del 1992 introduce invece delle disposizioni di importanza fondamentale nel regolare la partecipazione dei privati nella realizzazione delle opere pubblico.

Come l’articolo 22 della 142/90 questo provvedimento è teso a regolare l’attività degli enti locali, ma non solo più come gestione riferita all’attività dei privati, ma anche all’interno delle stesse fasi di costruzione delle opere di pubblica utilità. Questo permette di superare i vincoli di prevalenza a capitale pubblico precedentemente esposti e definiti dall’articolo precedentemente affrontato.

Altre norme incluse nell’articolo sono molto importanti per agevolare l’uso di tecniche di project financing.

Al comma 1 viene descritta la possibilità di ricorrere all’azionariato diffuso nel reperimento dei capitali necessari all’iniziativa.

Al comma 5 viene regolato il nodo fondamentale delle tariffe; la tariffa è calcolata in base: a). alla corrispondenza tra costi e ricavi; b). All’equilibrato rapporto tra i finanziamenti raccolti e i capitali investiti, c). All’entità dei costi di gestione; d). All’adeguatezza della remunerazione del capitale investito coerente con le prevalenti condizioni di mercato. Il comma 5 definisce dunque in relazione alle tariffe che il servizio debba essere pagato solo dalle effettive utenze e che inoltre l’importo di tale pagamento venga fissato in modo da assicurare la redditività del capitale investito.

L’esigenza di varare un testo normativo che affrontasse organicamente le problematiche del settore ha portato, in seguito ad un lungo dibattito parlamentare, a promulgare nel giugno 1994 la legge 109 in materia di lavori pubblici. Tale legge imposta delle direttive legate ad un riassetto della normativa nel rispetto dei principi della libera concorrenza, della competitività e della trasparenza, tentando inoltre di rendere più efficiente l’attività amministrativa.

La legge introduce alcune importanti novità: a).l’istituzione di un organo competente alla vigilanza degli appalti rispetto ad ogni fase temporale del progetto; b).differenziazione dei ruoli del progettista e del costruttore; c).determina una nuova e diversa regolazione della corsa d’appalto.

La legge 109, sebbene abbia svolto un importante ruolo nella razionalizzazione dell’intero sistema normativo, di fatto ha costituito un nuovo ostacolo ed una forte limitazione della trattativa privata, causando un forte blocco dell’attività edilizia. Solo attraverso una serie di revisioni si è giunti dunque ad un testo capace di consentire di affrontare agevolmente processi tanto articolati quali il project financing.

A questo proposito la legge 216/95 imposta le modifiche necessarie alla 109, eliminando 21 articoli su 38 che la costituivano, regolando le concessioni sul LLPP, quelle relative alle grandi infrastrutture, ed interessando inoltre l’attività delle società con capitale pubblico inserite in un mercato aperto. Essa prevede inoltre la possibilità di finanziamenti a fondo perduto da parte degli Enti Pubblici per i privati che si impegnano in opere di interesse pubblico, fino all’ammontare del 50% dell’investimento complessivo.

I soggetti ammessi alla gara d’appalto dei LLPP sono distinguibili in due categorie principali: l’IMPRESA INDIVIDUALE O ARTIGIANA, riconducibile ad una singola persona fisica; l’IMPRESA A CARATTERE COLLETTIVO, a cui si riconducono le società commerciali e le società cooperative di produzione e lavoro, costituite da una pluralità di persone fisiche riunite in società. All’interno di quest’ultima categoria si possono annoverare le società miste, costituite per le operazioni di project financing.

• A. Mele, Finanziamenti per l’Edilizia, Ediz. Rizzoli
• Massimo Preite, Edilizia in Italia: dalla ricostruzione ai piani decennali, Ediz. Vallecchi
• Luca Maugeri, Il project financing: uno strumento per la realizzazione di interventi complessi di interesse pubblico, Politecnico di Torino, 1996
• Dott. Federico Cempella, Il project financing: verso un nuovo rapporto tra pubblico e privato, CNA Friuli - Venezia Giulia, 1998
• E. Manzi, G. Manzi, Guida pratica ai finanziamenti agevolati per le imprese, Ediz. Il Sole 24 Ore, 1997