InterReklama Advertising Network

4. Формы охраны ценных водно-болотных угодий

Ценные водно-болотные угодья в России традиционно охраняются. При этом используется весь спектр существующих форм охраны. Достаточно сказать, что большинство государственных заповедников и национальных парков включают в свои территории водно-болотные угодья, а во многих из них они являются основным объектом охраны. Многие водно-болотные угодья имеют статус заказников различного профиля федерального или регионального уровня, памятников природы, входят в санитарные или зеленые зоны. Кроме того, согласно Лесному кодексу, особые категории защитности имеют водоохранные, притундровые и некоторые другие леса, входящие в состав многих водно-болотных угодий. Как специфическую форму охраны так же можно рассматривать пограничные зоны и территории военных объектов (полигонов), где ограничены посещение территории людьми и ряд видов хозяйственной деятельности.

Согласно действующему законодательству России водно-болотные угодья особого значения, в том числе и существующие Рамсарские угодья, не являются особо охраняемыми природными территориями. Однако, на практике их часто причисляют к последним. Это, например, отражается в широко употребляемом штампе - “угодья, охраняемые Рамсарской конвенцией”.

При формировании современной сети Рамсарских угодий в России указанная проблема в большинстве случаев была решена самым примитивным способом, и границы угодья устанавливались в точном соответствии уже существовавшим особо охраняемым природным территориям - заповедникам или заказникам.

В отличие от особо охраняемых природных территорий, первоочередная задача которых сохранение природной среды и ее отдельных компонентов путем запретов тех или иных форм деятельности, охрана водно-болотных угодий особого значения должна базироваться на организации в них рационального природопользования, имеющего приоритетной целью их сохранение. Это особенно актуально, поскольку многие водно-болотные угодья имеют важное значение как рыболовные, сельскохозяйственные, лесные, охотничьи и рекреационные угодья, масштабное изъятие которых из хозяйственной деятельности невозможно.

Названную проблему необходимо решить на концептуальном, а позднее законодательном и нормативно-методическом уровнях следующим путем.

Водно-болотным угодьям особого значения в России следует придать статус зон особого природопользования, управление и охрана которых направлены на сохранение и восстановление водно-болотных экосистем, т.е. как территорий, на которых для решения названных задач регламентируются различные виды природопользования, в том числе организуются предусмотренные федеральным и региональным законодательством особо охраняемые природные территории различного ранга. Данное важное положение пока не нашло должного отражения ни в материалах Рамсарской конвенции, ни в законодательстве России, что служит серьезным препятствием для повышения эффективности работ по сохранению водно-болотных угодий.

Из этого положения следует, что территория водно-болотного угодья особого значения может устанавливаться в соответствии с реальными потребностями осуществления мер по его сохранению, например, включать территории интенсивного природопользования. Соответственно, на территории водно-болотного угодья должны выделяться зоны с различным режимом природопользования и охраны. В зонах, нуждающихся в особом режиме охраны, в соответствии со статьей 4.1 Рамсарской конвенции организуются особо охраняемые природные территории различного статуса, причем адекватно решаемым проблемам возможно использование всех форм, предусмотренных федеральным и региональным законодательством.

4.1. Сети водно-болотных угодий особого значения.

Одной из главных задач стратегии сохранения водно-болотных угодий в России является создание федеральной и региональных сетей водно-болотных угодий особого значения, охватывающих все регионы. В них в качестве обязательных компонентов должны входить водно-болотные угодья международного и федерального значения, и в качестве дополнения - угодья регионального значения.

4.1.1. Водно-болотные угодья международного значения

При инициации провозглашения водно-болотных угодий международного значения и определении режима их охраны роль Субъектов Федерации должна быть определяющей. Это положение вытекает из Постановления Правительства РФ от 13 сентября 1994 г. “О мерах по обеспечению выполнения обязательств Российской Стороны, вытекающих из Конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц, от 2 февраля 1971 г.”.

Формирование перспективного списка водно-болотных угодий идет постоянно в научном органе Госкомэкологии по Рамсарской конвенции – ВНИИ охраны природы. В настоящее время этот список (“теневой список” по терминологии Конвенции) содержит более 90 предложений по организации водно-болотных угодий этого ранга.

Процедура выдвижения угодий для придания им международного статуса вполне демократична, так как любой гражданин, объединение граждан, или государственная организация могут подать соответствующее предложение в Госкомэкологии Российской Федерации или ее региональные органы. Следующий этап - принятие решения об учреждении и утверждение Положения о водно-болотном угодье международного значения - является прерогативой органов управления Субъектов Федерации. Принятые документы направляются в Госкомэкологии Российской Федерации для процедуры их утверждения Правительством РФ. Этим актом Федерация принимает на себя международную ответственность за состояние Рамсарского угодья, как Сторона Конвенции,

При общей положительной оценке сложившейся процедуры возникает определенное юридическое противоречие, так как Отсутствие реальных обязательств Субъектов Федерации по созданию системы охраны, информационной базы и мониторингу приводит к затягиванию организации эффективного управления и охраны угодий.

Недостатком сложившейся ситуации является то, что сеть Рамсарских угодий формируется от случая к случаю. Законодательный механизм, стимулирующий эту процедуру, отсутствует. Решение изложенных проблем - совершенство законодательства, направление работ по которому изложены в разделе 5.

4.1.2. Водно-болотные угодьях федерального (национального) значения

Законодательная база для формирования сетей водно-болотных угодий федерального значения в России отсутствует, хотя это предусмотрено положениями Рамсарской конвенции. Этот пробел следует ликвидировать, поскольку создание водно-болотных угодий более низкого, чем международный, ранга очень актуально.

Критерии для отбора Рамсарских угодий федерального статуса разработаны и должны стать предметом обсуждений в рамках выполнения разрабатываемой Стратегии. Основные их отличия заключаются в том, что если водно-болотные угодья международного значения служат прежде всего для охраны биологического разнообразия, а также уникальных и наиболее типичных экологических, лимнологических или гидрологических объектов, то угодья федерального уровня должны охранять преимущественно воды и ресурсы, жизненно важные для народа и хозяйства страны.

Критерии угодий федерального статуса должны быть открыты для постоянного совершенствования, по мере накопления опыта. Оптимально их принятие путем выражения согласия с ними всех Субъектов Федерации.

Основные принципы организации, а также охраны и управления водно-болотными угодьями федерального значения аналогичны таковым для угодий международного значения.

4.1.2. Водно-болотные угодьях регионального значения

Субъекты Федерации имеют полное право организовывать водно-болотные угодья регионального и более низких (например, местного) уровня, исходя из собственных законов, потребностей и представлений о ценности своих водно-болотных угодий. Это положение Стратегии полностью согласуется с рекомендациями Рамсарской конвенции.

Нормативная база для этих процедур должна быть утверждена Субъектами Федерации. Для упрощения этой работы необходимо разработать пакет типовых документов, послужащих основой для разработки соответствующих актов в регионах.