InterReklama Advertising Network

8. Участие населения в охране и разумном использовании водно-болотных угодий, роль неправительственных организаций

Эффективная охрана и разумное экологически сбалансированное использование ВБУ невозможно без активного участия людей, жизнь и хозяйственная деятельность которых непосредственно связана с данным природным объектом. Такой подход является общепризнанным в мировой практике охраны ВБУ и признается Рамсарской Конвенцией. В зарубежных странах управление ВБУ, при котором государство и пользователи делят полномочия и ответственность за его экологическое состояние получило название режима ко-менеджмента или совместного управления ВБУ.

В России заинтересованные группы местного населения, как правило, оказываются отстраненными от принятия решений по хозяйственному использованию ВБУ, от которых зависят результаты их хозяйственной деятельности и качество жизни.

Трудности для реализации совместного управления (ко-менеджмента) ВБУ в России связаны со следующими основными причинами:

• пассивное отношение большинства населения к экологической проблематике, на фоне снижения уровня и качества жизни;
• традиция келейности принятия решений в бюрократическом государстве, сокрытие от общественного мнения результатов экологических экспертиз большинства проектов, редкие аппеляции к общественному мнению при решении экологических проблем;
• неразвитость структур местного самоуправления, отсутствие в правовой практике РФ понятия “местная община”;
• общая слабость неправительственных природоохранных организаций и в целом движения “зеленых”.

Исходя из этого, основной стратегической целью является подготовка условий для вовлечения местного населения в деятельность по сохранению и рациональному использованию ВБУ и поэтапной реализации совместного управления (ко-менеджемента) их природными ресурсами. Такой подход является альтернативой централизованным режимам управления природопользованием, которые в существующих условиях уже на выполняют своих функций.

Задачи совместного управления состоят в том, чтобы государственные службы, имеющие полномочия в области природопользования и охраны ВБУ, и группы пользователей пришли к юридически оформленным соглашениям, по конкретным объектам ВБУ, определяющим:

• систему прав и обязательств, для тех, кто имеет доступ к природным ресурсам данного ВБУ;
• набор правил, предписывающих действия участников при различных обстоятельствах;
• процедуры для принятия коллективных решений, затрагивающих интересы пользователей.

Для реализации совместного управления необходимо действовать в следующих основных направлениях:

• создать общественные механизмы /социальные технологии/, позволяющие поэтапно вовлекать местное население в процесс планирования, обсуждения и принятия решений по хозяйственному использованию ВБУ и их охране.
• активизировать деятельность неправительственных экологических организаций;
• содействовать формированию местных общин и/или других форм самоорганизации населения, хозяйственная деятельности которого связана с использованием ВБУ.

Последнее особенно важно для коренных малочисленных народов Севера и других этнических общностей, ведущих традиционное природопользование.

8.1. Формирование механизмов участия населения в охране и разумном использовании водно-болотных угодий.

Население может влиять на планирование использования ВБУ и процесс принятия хозяйственных решений непосредственно (через референдумы, опросы общественного мнения, путем участия в общественных компаниях, выражения стихийного протеста и т.п.), либо через доверенных представителей, входящих в выборные органы властных структур и общественные организации. В настоящее время формы такого участия законодательно не определены, а соответствующая практика участия населения отсутствует.

Цель состоит в практической разработке и последующем законодательном определении конкретных форм такого участия. Они должны быть разнообразны, учитывать как специфические особенности каждого региона, так и уровень экологической активности его населения. В первом приближении можно выделить 4 таких уровня, каждому из которых соответствуют определенные задачи:

• На первом уровне государственные органы только информируют население в одностороннем порядке о готовящихся решениях. Задачами здесь является организация проблемных публикаций в СМУ, активное формирование общественного мнения путем проведения пропагандистских компаний.
• На втором уровне государственные органы уже готовы учесть мнение населения, полученное путем опросов общественного мнения или двусторонних консультаций с представителями местного населения и природоохранной общественности. Здесь целесообразно проведение журналистских расследований, организации обсуждения конкретных экологических проблем ВБУ в СМУ, проведение круглых столов, открытых семинаров, общественных форумов и т.д.
• В задачи третьего уровня входит создание наблюдательных советов /комитетов, комиссий/ с совещательным голосом, позволяющих населению контролировать и, в случае необходимости, эффективно вмешиваться в процесс принятия решений.
• На последнем четвертом уровне создается совместный орган управления природопользованием ВБУ с участием местного населения и неправительственных организаций на постоянной основе.

Основные стратегическим направлением в современной России является создание благоприятных условий для перехода от 1-го и 2-го к 3-му и 4-му уровням, где решающее значение имеет активность местного населения и наличие инициатив снизу.

8.2. Роль неправительственных организаций (НПО)

В работе по сохранению ВБУ могут участвовать НПО разного профиля: прироохранные (экологические), включая международные, в том силе различные экологические фонды, общества, объединяющие пользователей ресурсов ВБУ (охотников, рыболовов, любителей подводного плавания, и т.д. и т.п.), профессиональные, политические, коммерческие и т.д., а также органы местного самоуправления (прежде всего – общины).

Цель деятельности НПО прежде всего сформировать в среде населения активный слой людей, которые участвуют в решении проблем ВБУ, и могут выражать от лица общественности информированное и сознательное мнение по этим проблемам. В него должны войти:

• широкие круги местного населения, проживающего на территории ВБУ или в непосредственной близости от них и использующего их ресурсы,
• пользователи, приезжающих на территорию ВБУ из других мест (охотники, рыболовы и др.),
• представители различного рода хозяйственных, производственных, коммерческих организаций, связанных с использованием ВБУ,
• представители административных органов различного уровня, имеющих полномочия по решению вопросов использования ВБУ и ответственных за их состояние,
• иные лица, заинтересованные в использовании ресурсов ВБУ или в их охране.

Наряду с этим в задачи НПО входит:

• обеспечить участие населения во всех формальных процедурах, связанных с планированием, подготовкой и принятием решений по хозяйственному использованию или охране ВБУ (прежде всего – через участие в экологических экспертизах );
• официально выступать в качестве заинтересованного юридического лица (общественного обвинителя, истца и др.) в различных экологических спорах;
• организовать население для выполнения конкретных работ или проведения мероприятий по охране ВБУ, и восстановлению нарушенного экологического равновесия;
• воздействовать на пользователей ресурсов и на лиц, принимающих хозяйственные решения, чтобы их действия не наносили ВБУ ущерба, и способствовали их разумному экологически сбалансированному использованию.

Важнейшую роль среди НПО играет крупнейшая специализированная международная экологической организация по охране ВБУ – “WETLANDS INTERNATIONAL”. В настоящее время эта практически единственная из НПО, которая ведет целенаправленную систематическую деятельность по сохранению ВБУ на всей территории Российской Федерации. Необходимо, с одной стороны, укреплять роль “WETLANDS INTERNATIONAL” в как основного инициатора и лидера всероссийского движения за охрану ВБУ. Другое стратегическое направление – расширять круг НПО, участвующих или активно поддерживающих это движение.

8.3. Общины коренных малочисленных народов других этнических общностей, ведущих традиционных образ жизни

Особого внимания требуют вопросы сохранение ВБУ, находящихся в сфере традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера и других малочисленных народов и этнических общностей, сохранивших традиционный образ жизни и модель жизнеобеспечения. Традиционные формы природопользования составляют важную часть мирового культурно-экологического наследия и нуждаются в бережном отношении со стороны общества и поддержке государства. ВБУ угодья играют в традиционном жизнеобеспечении большую роль, особенно в районах Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока, что делает их охрану актуальной не только с экологических, но и с культурно-этнических позиций. В свою очередь, эффективное взаимодействие с организациями коренного населения может значительно усилить и позиции экологов.

Специфика проблем сохранения ВБУ, находящихся в сфере традиционного природопользования, во-первых, в том, что объектом охраны здесь являются не только природные системы, но традиционная жизнедеятельность человека. Во-вторых, во многих случаях интересы коренных жителей противоречат или не совпадают с природоохранными задачам, требующим ограничить хозяйственное использование ВБУ. Стратегической целью является преодоление указанного противоречия путем постепенного вовлечения общин коренного населения в совместное управление ВБУ.

Как показал опыт работы Wetlands International с общинами в других странах, в качестве основных задач в рамках этой цели целесообразно рассматривать разработку конкретных программ устойчивого развития общин, в которых участвуют как специалисты, так и представители местного населения. Такие программы имеют целью обеспечить самостоятельное развитие общины на основе разумного использования ресурсов ВБУ в рамках традиционных форм хозяйственной деятельности.

Главными направлениями их разработки являются:

• активная работа специалистов с посредниками из числа членов общины,
• использование экологических знаний общины и их интеграция с современными научными подходами,
• согласование интересов общины с интенсивным использованием природных ресурсов на территории ВБУ,
• поиск оптимальных форм сохранения природного и культурно-этнического наследия на територии ВБУ,
• поэтапное вовлечение представителей общины в совместное управление природными ресурсами ВБУ.

План действий по разделу: Участие населения в охране и разумном использовании водно-болотных угодий, роль неправительственных организаций.

• Юридически проработать понятия “местная община” в правовом поле России, с включением его в Гражданский кодекс РФ.
• Подготовить законопроект, дополняющий закон РФ “Об экологической экспертизе” с требованием обязательной публикации выводов экспертизы в местной прессе.
• Организовать методический центр по работе с населением, для распространения имеющегося зарубежного опыта совместного управления природными ресурсами ВБУ.
• Разработать и реализовать нескольких показательных пилотажных проектов, предусматривающих активное включение местного населения в совместное управление ресурсами ВБУ.
• Регулярно распространять среди НПО актуальную информацию о деятельности “WETLANDS INTERNATIONAL”.
• Организовать при “WETLANDS INTERNATIONAL” координационную группу по работе с НПО.
• Разработать координационные планы совместной деятельности “WETLANDS INTERNATIONAL” с НПО, сотрудничество с которыми наиболее перспективно (ВООиР, WWF, СоЭС и др.).
• Содействовать подготовке на уровне РФ законопроекта “О государственной этнологической экспертизе” в районах традиционного природопользования коренных малочисленных народов.
• Выявить (определить границы) ВБУ, имеющие хозяйственное или культурное значение в жизнеобеспечении коренных малочисленных народов.
• Разработать и законодательно определить статус традиционных форм природопользования и порядок использования отдельных видов биологических ресурсов ВБУ. Внести соответствующие предложения к законопроекту “О традиционном природопользовании” и другим законодательным актам.
• Разработать методы согласования интересов между природоохранными органами и общинами (хозяйствами) коренного населения, ведущими традиционное хозяйство в ВБУ международного значения. Найти оптимальные формы участия коренного населения в управлении биологическими ресурсами ВБУ Севера.
• Разработать перспективный план по создания в ВБУ этно-экологических охраняемых территорий.