前言

自前中共領導人鄧小平採行開放改革政策後，中國大陸經濟的快速發展引起舉世的注目，而為了因應經濟成長的需要，其政府體制也在一九八０年代開始邁出法治化的步伐，如八０年代初期制訂了新的憲法，將國家機構的組織架構做出明確的規範，並陸續完成了許多相關法案的立法工作。在政府會計、審計制度方面，八０年代及九０年代先後制訂或修訂完成會計法、預算法(內含決算法)、審計法，使其會計、審計制度有了現代化國家的基本架構。本文擬就大陸新憲法及相關會審法規之內容分析中國大陸政府會計、審計體制之現狀，並以台灣地區之制度與之比較，以供讀者參考。

大陸於1985年制訂了會計法，並於1993年做過大幅度的修正。這部會計法體現了大陸「社會主義經濟體制」的精神，適用範圍遍及所有的國家機關、社會團體、企業、事業單位、個體工商戶和其他組織(會計法第二條)，此與台灣會計法僅適用於政府及其所屬機關、一般商業另適用商業會計法者有所不同。

會計法的第二章為「會計核算」，主要是有關會計處理程序的規定。內容簡要，僅有九條條文，與台灣會計法第二、三章對會計制度及會計處理程序鉅細靡遺的規定(共78條條文)相比，相差甚遠，因此得靠國務院財政部另行制訂統一會計制度來補足。

第三章為「會計監督」，賦予會計人員對各單位財務收支進行監督的權力，此與台灣會計法第四章的「內部審核」職權相同。但台灣會計人員於行使內部審核職權時擁有調查權(台灣會計法第98條)，大陸則規定僅有財政、審計、稅務機關擁有調查權(會計法第20條)。

第四章為「會計機構和會計人員」，規定會計機構及人員的設置、職責、任免條件、離職交代程序等，與台灣會計法第五章「會計人員」的規定類似。較特殊的是，其規定大、中型企業(註：大多數為國營事業)、事業單位和業務主管部門可設置總會計師，總會計師必須由取得大陸會計師專業資格的人員擔任；此外，會計機構內部應當建立稽核制度(會計法第21條)。

台灣會計法規定主計人事超然及職責超然，會計人員的任免由主計機關統籌辦理、並接受上級主計機關的指揮、監督。大陸會計法僅規定會計機構負責人、會計主管人員的任免應經過主管單位同意(會計法第23條)，有關人事超然及職責超然的規定並不完備。

會計法的第五章(最後一章)為「法律責任」，規定違反本法應受到行政處分或負刑事責任。關於處分的方法或刑度均未明定，需另引用刑事相關法律的規定，但具相當大的宣示效果。台灣會計法則無此章。

大陸國務院於1991年發佈「國家預算管理條例」，為政府預算制度建立了現代化的基礎。在實施幾年後，根據缺點做出修正，由全國人大於1994年另行制訂了預算法，並自1995年起施行，完成了政府預算制度的法制化工作(國務院發佈的條例僅為行政規章)。

預算法適用於從中央、省、縣、到鄉鎮的各級政府(預算法第2條)，與台灣預算法僅適用於中央政府，省縣及直轄市需另適用省縣自治法、直轄市自治法之情形並不相同(但自治法未規定者，地方政府亦得準用預算法)。也因具有此一連慣性，大陸各級政府之預算除需經該級人民代表大會審查批准外(預算法第39條)，尚需報上一級政府備案(預算法第40條)，且上級政府如認為有不當之處，可提請同級之人民代表大會審議後撤銷之(預算法第41條)。此種設計使上級政府對下級政府有相當大的影響力，當然，也嚴重破壞了地方自治的精神。

在預算編製方法方面，大陸規定各級政府預算應做到收支平衡(預算法第3條)，應參考上一年度預算執行情況和本年度收支預測進行編製(預算法第25條)，且應按照複式預算編製(預算法第26條)。台灣也規定預算需收支平衡(台灣預算法第21條)，且按經常門及資本門分別編製(即複式預算)；但要求應按零基預算的精神編製(台灣八十六年總預算編審辦法)，則較大陸僅參考上年度或預測本年度之情形進行編製者為佳。

在預備金方面，大陸規定各級政府預算應按照預算支出額的1%至3%設置預備費，用於當年預算執行中難以預見的特殊開支(預算法第32條)；各級政府如需動用預備費，由本級政府財政部門提出，報本級政府決定即可(預算法第51條)。台灣則將預備金分為第一預備金及第二預備金，用途與大陸之預備費相同；第一預備金於各公務機關單位預算中設定，數額不得超過經常門支出總額1%，且需經上級主管機關核定，轉請主計處備案，始得動支；第二預備金則於總預算中設定，數額隨財政狀況決定，動支需經行政院核准，且須於事後補送立法院審議。

大陸規定預算支出應按照預算科目執行，不同科目間的資金需要調劑使用的，必須按照國務院財政部的規定報經批准(預算法第57條)。台灣亦規定各科目間的經費不得相互流用，但在一科目經費不足而他科目有剩餘時，可按主計處之規定流用之，但不得流用為用人經費。

在預算審議時效方面，大陸並未規定批准期限，如預算年度開始後仍未經批准，各級政府可按照上一年度同期的預算支出數額安排開支(預算法第44條)，此一類似「立法懈怠」條款之規定對人民代表大會之預算審議權有相當大的傷害。台灣則規定總預算案應於五月底前(下一會計年度開始一個月前)由立法院議決，如未能如期議決，應由立院另訂補救辦法交行政院執行之，立法院的預算審議權並未因此受到損害。

大陸1995年施行的預算法，包含了有關決算的規定。台灣則在預算法之外，另訂有決算法。

在決算程序上，大陸規定各政府部門編完決算草案後，交由財政部門審核，再報請國務院或各級政府審定後，提請各級人民代表大會常務委員會審查和批准(預算法第61、62條)；另規定各級政府審計部門對決算實行審計監督(預算法第72條)，但並未明確規範其在決算程序中之角色。

大陸於1982年制訂的新憲法，有許多條文與政府審計制度有關。1983年訂定了「關於審計工作的暫行規定」，使審計工作邁向法制化；此外，國務院於1988年發佈了審計條例，為審計制度的實施做了詳細的規定；1994年更進一步制訂了審計法，於1995年起施行，大陸審計制度的法制化工作算是向前邁了一大步。

第62條：「全國人民代表大會…決定…審計長…之人選…」

第63條：「全國人民代表大會有權罷免下列人員：…審計長…」

第86條：「國務院由下列人員組成：…審計長…」

第91條：「國務院設立審計機關，對國務院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構和企業事業組織的財務收支，進行審計監督。(第二項)審計機關在國務院總理領導下，依照法律規定獨立行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。」

第109條：「縣級以上的地方各級人民政府設立審計機關。地方各級審計機關依照法律規定獨立行使審計監督權，對本級人民政府和上一級審計機關負責。」

由新憲法的條文中可知，大陸的審計職權是隸屬在行使行政權的國務院中。此種設計與大多數國家隸屬於立法權或在三權之外獨立存在的設計相比差異甚大，也違反了對行政權進行監督的審計機關應超然獨立的基本原則。大陸部分學者認為只要能做到實質上的超然獨立即可，故隸屬於行政權並無不可(黃世忠，1996年)。事實上，在大陸行政權獨大的情況下，隸屬於哪一單位似乎並不重要了，此觀乎大陸將監察部(功能類似台灣監察院)也置於國務院中，即可知其梗概。

除了制度面的設計可能有獨立性不足的缺失外，1995年施行的審計法其實相當完整，有關審計機關及人員的職責、權限、審計程序、法律責任等方面都有詳細的規定。

在審計職責及權限上，所有政府部門、國有企業、國家金融機構等都包含在審計範圍內，且享有調閱權、檢查權、調查權、制止權、及處分建議權，與台灣審計職權的涵蓋面相當。唯一差別，是大陸審計單位尚不能對人民解放軍進行審計(審計法第50條)，但台灣審計部已將國防經費納入審計範疇。

在審計程序上，規定應成立審計組，在實施審計三日前，向被審計單位送達通知書(審計法第37條)。台灣則規定審計機關對各機關一切收支及財務，得隨時稽查。

審計組完成審計後，先將審計報告送交被審計機關徵求意見，在被審計機關回覆後，審計組才將審計報告提交審計機關(審計法第39條)；審計機關審定審計報告，並在30日內出具審計意見書及審計決定，送達被審計單位及有關單位。所謂審計決定，是審計機關依職權對被審計機關所做出之處罰建議。

台灣則規定由審計機關將審核結果發出審核通知給被審計單位，被審計單位應在30日內聲復；在收到聲復後，審計機關做出最後決定。被審計單位如對審計機關之決定不服，可在接到通知之日起30日內聲請覆議。

1. 楊繼良，「審計準則的發展與問題」，會計師會訊，1996年6月。
2. 黃世忠，「海峽兩岸比較審計研究」，會計師會訊，1996年6月。
3. 李雪玉，「我國政府會計制度之實施」，會計研究月刊，1996年6月。
4. 林玲芬、桑原幹夫，「中國大陸財務會計制度」，會計研究月刊，1995年4月。
5. 馬嘉應，「中國大陸會計準則之剖析」，會計人，1997年4、5月號。
6. 周國華，「中美日三國政府審計制度之比較」，，會計研究月刊，1997年2月。
7. 有關大陸會計審計法令，參考自以下三個全球資訊網站：

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