人大的權力可分為立法權與非立法權（nonlegislative power）

，監督權則是非立法權中最為重要的部份。本文將人大監督權做範圍

較廣的定義，凡是人大依照相關法律的規定，可使被監督對象作為或

不作為的權力，均屬於人大的監督權。本章分為以下三節：

1.監督權行使的對象、內容及範圍。

2.監督方式與程序。

3.監督權實際運作的經驗。

一九七八年之前，有關全國人大及其常委會監督權的法律規定，

形同具文，全國人大甚至從未行使過形式上的監督權。中共十一屆三

中全會提出了要發展社會主義民主，健全社會主義法制，之後開始推

展全國人大及其常委會的立法及監督工作，但監督工作顯然遭遇了較

大的阻力，以致於有「立法成績很大，監督工作不力」如此的評語。

（註一）中共八二憲法規定全國人大及其常委會具有監督權，但行使

監督權的程序性規定卻一直沒有立法，全國人大常委會議事規則到一

九八七年才制定，一九八九年才制定了全國人大議事規則。大陸學界

所主張制定的「人大監督法」，雖然從八○年代中期就開始討論，卻

一直到現在仍未立法。

監督權的行使不力也影響了立法的效果，雖然立法工作取得了一

定的成績，使文化大革命之後「無法可依」的現象得到解除，但未落

實人大監督權的結果卻造成了「有法不依」、「執法不嚴」、「違法

不究」，相對的就降低了法律的權威性。人大監督工作之所以不易開

展，「黨政不分」是一個很重要的因素。相對於人大立法工作的「投

入項」，黨的支持在此便甚薄弱，甚至有所矛盾。黨支持人大的立法

工作，主要因為其法制需要，亦可為中共的統治提供合法性。然而人

大對國家機關的監督，即使不動搖黨對政府的控制，控制的手段也務

必作出相當的調整，阻力即隨之而生。是故人大監督權改革的「投入

項」雖然有來自學術界及一般民眾的支持，亦有抑制官僚腐化的需要

，但黨的支持尚未整合，「黨政分開」並沒有得到制度層面的落實，

黨的支持不足可視為人大監督工作不力的一個重要原因。人大監督權

的改革已成為人大制度改革中亟須突破的一個瓶頸。

一、監督權行使的對象

人大有監督權，但人大監督誰？監督什麼？則是最基本的問題，

釐清以上兩個問題之後才能更深入地分析其監督權的行使。人大監督

對象的問題在大陸也曾引起廣泛的討論，主要是黨組織是否應接受人

大的監督而引發爭論。根據八二憲法的規定，全國人大及其常委會監

督由其產生的國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢

察院及省級人大，並監督憲法的實施。以上將人大行使監督權的對象

列舉出來，大致可歸為兩類：由其產生的國家機關與次級人大。且監

督憲法的實施亦是監督其它國家機關對於憲法的實施，全國人大及其

常委會可以透過其監督手段使被監督機關作為或不作為。縣級以上的

地方人大及其常委會，可監督該地的一府兩院；鄉鎮級的地方人大則

監督自己的人民政府。

除了以上兩類機關之外，其他民間社團、企業及黨組織均非人大

行使監督權的對象。但這並不是表示人大對這些組織的違憲行為無法

處置，人大對黨組織的違憲行為處分，須透過最高人民檢察院或最高

人民法院為之，亦即人大雖無法對黨組織行使監督權，但仍可「監督

」黨組織。

共產黨的地位和一般組織大不相同，且實際運作上黨組織每每有

違憲越權的行為，是故人大是否可以監督共產黨的問題在一九八六年

之後便引起大陸學術界的爭論。有些學者認為人大不能監督共產黨，

其理由並不是將監督權做出清楚的界定，而是認為堅持共產黨的領導

是四個堅持的核心，有關黨的領導的文字不僅寫入了憲法的序言，且

八二憲法第一條亦規定：中華人民共和國是工人階級領導的、以工農

聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。若以此為由，加以推理

之後，則任何非法透過黨組織干涉人大及政府的行為皆具有正當性。

認為人大可以對共產黨組織行使國家監督權的學者則引用憲法第五條

、第六十二條和第六十七條、第九十九條的內容做為其主張的三個法

律根據。（註二）中共八二憲法第五條規定：一切國家機關和武裝力

量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都須遵守憲法和法律。一

切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得

有超越憲法和法律的特權。如此基本法理的描述在憲法中予以強調，

無非是因為文革的慘痛經驗所致，而特別強調「違憲及違法的行為必

須追究」。憲法第六十二條與六十七條分別規定了全國人大及常委會

的職權，其中不只明確規定了人大常委會可對國務院、中央軍委會、

最高人民法院和最高人民檢察院進行工作監督，更規定其有權監督憲

法的實施。憲法第九十九條則規定：地方各級人民代表大會在本行政

區內，保証憲法、法律、行政法規的遵守和執行。

反對人大對黨組織有監督權的理由則可歸納為三點：一是憲法的

監督權有明確和嚴格的規定，和一般監督不同。二是憲法並沒有規定

人大及其常委會可以對黨組織進行監督。「違憲及違法的行為必須追

究」，但「追究」與監督不同，且監督不必涉及違法。三是人大監督

權只適用於憲法所規定的國家機關，監督不守法的職責是其他國家機

關的領域。然而不論是贊成或反對人大對黨組織享有監督權，兩種論

點皆有其共同點，皆強調在黨的領導下進行並完善監督，這個矛盾便

成為其論述時的盲點。（註三）

事實上，也就是因為共產黨組織最經常而明顯的侵犯人大的職權

，而發生許多違憲違法的行為，其中多半是屬於決定重大事項和任免

幹部時的越權與不合程序，尤其是任免幹部時最常發生。（註四）這

個問題已不只是在制度上加強人大權力就可解決的，即使相關法律擴

張人大的職權，人大卻不知如何去行使這些職權。即使有程序性的規

定，人大面對黨組織的違憲與違法，也是束手無策。「以黨代政」、

「黨政不分」的情況若無法改變，人大也就缺乏行使監督權的客觀條

件，連形式上的監督都可能無法進行。

在這裡我們把全國人大監督的對象界定為：國務院、最高人民檢

察院、最高人民法院、中央軍委會及全國人大常委會。而全國人大常

委會監督的對象則為：國務院、最高人民檢察院、最高人民法院、中

央軍委會及次級人大。全國人大可以監督常委會是根據八二憲法第六

十二條第十一款規定：全國人大可改變或撤銷其常委會不適當的決定

，故全國人大對其常委會亦具有監督權。這個界定將有助於後面關於

行使監督權的分析。

二、監督權行使的內容及範圍

人大監督權行使的內容與範圍，也就是人大及其常委會監督什麼

的問題。在八二憲法中我們可清楚的看出，全國人大可監督憲法的實

施，監督人大常委會、一府兩院（國務院、最高人民檢察院和最高人

民法院）、中央軍委會的工作；全國人大常委會則監督憲法的實施、

監督一府兩院及中央軍委會的工作。至於監督次級人大的部份，由於

省級人大不必向全國人大常委會報告工作，兩者的關係是立法上的備

案或批准，故應視為全國人大常委會監督憲法實施的一部份。根據上

述的監督內容，可將其區分為法律監督和工作監督，法律監督就是對

憲法和法律的實施進行監督；工作監督即對被監督機關的工作進行監

督。人大監督權內容的劃分，請參見本章附表一。有些大陸學者認為

從政治現實面觀之，應以法律監督為主，同時逐步加強和擴大工作監

督。（註五）因為在制度形成之初，法律的權威性並沒有得到適當的

尊重，違反法律程序的行為時有發生。

全國人大及其常委會所行使的法律監督，是針對被監督機關違反

或抵觸憲法和法律的行為進行監督。亦可分為兩個方面：一是對法規

等規範性文件的監督（立法監督），一是對國務行為的監督（執法監

督）。（註六）執法監督並不是指人大具有對一般事務的執法權，而

是對被監督機關違反憲法和法律的規定時有糾正的權力。

立法監督的範圍大致可分為以下四項：一、縣級以上的各級人民

代表大會有權改變或者撤銷它的常委會不適當的決定。（憲法第九十

九條）二、各級人大常委會有權撤銷本級人民政府所制定的不適當的

決定和命令，三、上級人大常委會有權撤銷下一級人大不適當的決議

（憲法第一百零四條），四、全國人大常委會可糾正、撤銷最高人民

法院及國務院不符合立法原意的司法解釋和行政解釋。人大行使的立

法監督，主要還是審查立法是否違反憲法和法律，尤其十一屆三中全

會之後，逐漸形成由全國人大、全國人大常委會、省級人大及其常委

會所組成的多層次的立法體制，切實的立法監督才能夠一方面保持大

量的立法工作，一方面又維持法制的統一。立法監督的概念和憲法監

督並不完全相同，憲法監督一般是由某個專門機構進行，依國家的不

同而有不同的制度設計，有的國家是最高民意機關，有的國家則是普

通的司法機關或特設的憲法委員會。而整體立法監督範圍內的執行機

關則亦是多層次的，並非特定的某個機關。（註七）憲法監督為立法

監督中的最高層級，並且是全國人大及其常委會專屬的權力。

一九五四年憲法只規定全國人大具有監督憲法實施的權力。一九

八二年憲法在制度上的設計則較為務實，賦予全國人大常委會較大的

權力，例如在六十七條中規定其具有解釋憲法，監督憲法實施的權力

，有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命

令，撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行

政法規相抵觸的地方性法規和決議。龐大的立法監督工作，必須仰賴

專門委員會方可能實行，一九八二年的全國人大組織法亦加強了專門

委員會的監督工作，第三十七條第三款規定：各專門委員會審議全國

人大常委會交付的被認為同憲法、法律相抵觸的規範性文件。

執法監督對建立人大的權威和法律的尊嚴有很密切的關係。其主

要的措施使被監督機關糾正其違反憲法和法律的行為。例如：在一些

地方，選舉和任免國家機關工作人員時，對依法應由人大選舉或人大

常委會決定任命的幹部，不依法律程序就由上級機關或黨組織直接任

命；有的不把代表提出的候選人列入候選名單，取消差額選舉；有的

任意調動經由選舉產生的地方幹部；有的人大常委會對提請任命的幹

部不予批准，竟受到指責，甚至對代表或委員在會議上的發言進行追

究。（註八）全國人大及常委會在會議上對這種情形提出了批評和糾

正，但這些情形是否一定要經由全國人大及其常委會才能進行監督？

事實上，未經一定法律程序的決定本來就沒有所謂的法律效力，發布

命令的機構違法，接受命令的機關亦有失其職，亦暴露出中共將以往

將人大代表職位視為退休幹部的最佳去處此一做法的失當，在制度建

立的過程中執法監督的落實則是成功與否的關鍵之一。但執法監督並

不限於不依照法律程序的糾正，對於被監督機關執法的效果，人大亦

可要求其提出報告並令其加強或修正。

中共全國人大及其常委會的工作監督，則是監督一府兩院及中央

軍委會的工作，其範圍不只是否違憲及違法的問題，尚包括了政策的

訂定與實施的監督。許多大陸學者認為人大的工作監督包括被監督機

關是否正確執行黨和國家的方針政策，但在許多重大問題的決定權仍

在黨組織手中的情況之下，實不應強調黨的方針政策，由國家機關制

定並通過的政策就是國家的政策，一味的強調黨與國家的一致性，只

會糢糊黨和國家的界限，對民主與法制的建設有弊無利。全國人大工

作監督的具體範圍和內容大致分為以下四點：（註九）

1.全面性的工作監督，即對一府兩院及中央軍委會工作的監督。

2.計劃監督，係指對國民經濟和社會發展計劃的制定和執行以及

執行過程中部份調整的監督。

3.財政監督，即對國家預算的制定和執行以及在執行過程中部份

調整的監督。

4.人事監督，即對國家機關工作人員的選舉和任免及對其履行公

職的情況進行監督。

由此我們亦可發現人大的監督權與另外兩權：重大事項決定權和

任免權有許多重疊之處，甚至為人大行使監督權的工具之一，而人大

是否能確實的行使監督權實為行使其他兩權的先決條件。大陸上也有

些人認為人大的監督權只是法律監督，不須做工作監督和法律監督的

區分，因為工作監督亦是監督一府兩院的工作是否按照法律進行。但

事實上由人大行使監督權的內容與範圍觀之，的確分為法律監督和工

作監督，且工作監督尚具有「制約」的作用。在行使監督權的形式上

，亦有明顯的差異，可歸納為以下兩點：一、法律監督的主要形式是

審查法規等規範性文件及對一些法規的施行情況進行檢查並糾正和處

理違法的行為；工作監督的主要形式是聽取和審議工作報告（包括專

題匯報），審查和批准計劃和預算。二、法律監督基本上是事後監督

，發現了違法的事實才進行監督，原則上是不告不理，但民族自治地

方人大所制定的自治例和單行條例，須先上一級人大常委會批准後才

生效，則屬事前監督；工作監督基本上是事前監督，但也有一些情況

是事後監督，例如對重大工作的失誤進行質詢等處理。兩者亦有交叉

之處不易劃分清楚，如法律監督中的執法監督和工作監督，對人民法

院和人民檢察院的工作監督和執法監督便有交叉之處。（註十）這個

問題則是因為人大制度在設計中「人民代表大會至上」的理論基礎，

人大的位階是高於行政、檢察和司法的，不同於西方國家的三權分立

。將其區分為法律監督和工作監督是有必要的，除了更凸顯出人大做

為最高權力機關的特殊性，也將人大與被監督機關之間的「制約」關

係初步勾畫出來。

人大有相當的監督權限，但若干方面的制度仍不夠完備，例如憲

法訴訟等問題。人大的監督權的行使經由哪些方式與程序來實現，制

度在執行方面的設計是否有問題，則是下一節所要分析的主要課題。

人大行使監督權必須按照一定的方式與程序，根據監督的內容與

執行手段的不同，大致可分為八種：一、聽取及審議工作報告，二、

審查和批准計劃、預算，三、審查法規等規範性文件，四、對法律的

施行進行調查、視察或檢查，五、受理申訴、控告和檢舉，六、詢問

和質詢，七、特定問題的調查，八、罷免和撤職。（註十一）以上第

三及第四項是屬於法律監督的範圍，其他在一般情況之下是工作監督

所採用的方式。關於全國人大與其常委會所採行監督方式的劃分，請

參見本章附表二。以下便逐項分析人大的八種監督方式與程序：

~T64FK;（一）聽取及審議工作報告：~T64FF;

一九八七年之前尚無程序性的立法，一直到一九八七年十一月六

屆全國人大常委會第二十三次會議通過了全國人大常委會議事規則，

全國人大議事規則更遲至一九八九年四月才由七屆人大第二次會議完

成立法，雖然晚了些，但畢竟向制度化的方向邁進了一步。全國人大

議事規則第三十條規定：全國人大每年舉行會議的時候，全國人大常

委會、國務院、最高人民法院和最高人民檢察院向會議提出的工作報

告，經各代表團審議後，會議可以作出相應的決議。（註十二）若在

兩千多人的大會上審議報告則是不切實際的，故其將審議的重心置於

各代表團。全國人大常委會議事規則第三章為聽取和審議工作報告，

第二十二條：常委會全體會議聽取國務院及國務院各部、各委員會和

最高人民法院、最高人民檢察院向常務委員會的工作報告。第二十三

條：常委會全體會議聽取工作報告之後，可以由分組會議和聯組會議

進行審議。委員長會議可以決定將工作報告交有關的專門委員會審議

，提出意見。第二十四條：常委會認為必要的時候，可以對工作報告

作出決議。第十條：常委會分組會議對議案或者有關的工作報告進行

審議的時候，應通知有關部門派人到會，聽取意見，回答詢問。聯組

會議對議案或有關的工作報告進行審議時，應通知有關負責人到會，

聽取意見，回答詢問。（註十三）專門委員會只享有部份的審議工作

報告的權力，是否交由相關的專門委員會必須由委員長會議決定，審

議結果也只是對常委會「提出意見」。

我們若將提出工作報告的機關與上述全國人大行使監督權的對象

兩相比較，即發現漏了中央軍委會，也就是中央軍委會無須向全國人

大或其常委會提出工作報告，雖然全國人大會議時中央軍委會的組成

人員須列席；全國人大常委會舉行會議時，中央軍委會的負責人須列

席會議，但和「一府兩院」皆須向全國人大及其常委會提出工作報告

比較起來，中央軍委會顯然享有某些「特權」，使人大對軍事工作的

監督範圍相對縮小。全國人大有其特殊性：人數多會期短，工作報告

的原則性內容若在會議前一個月交由各代表團做初步審議，可能更可

發揮「審議」的功能。目前全國人大常委會在全國人大舉行會議的一

個月前便將開會日期和建議大會討論的主要事項通知人大代表，如果

能包括工作報告的主要原則，將其先送交各代表團，則有助於代表的

了解及討論，也間接地延長了全國人大的會期。國務院是最高行政機

關，是最高權力機關的執行機關，人大聽取及審議國務院的工作報告

是運作中很重要的一個部份，但重點應是在審議的過程，主角是人大

代表而非國務院總理，當然國務院的工作報告包括過去一年的檢討及

未來的施政方向，亦具有相當的重要性，但工作報告若成為一種「宣

示」，人大審議只是走走形式，則此方面的監督權便只是具文。

（二）審查國家計劃和預算：

包括了兩個部份：國民經濟計劃和預算的審查，執行情況的審查

。全國人大議事規則第三十一條規定：在會議舉行前一個月，國務院

有關主管部門應當就國民經濟和社會發計劃及計劃執行情況、國家預

算及預算執行情況的主要內容，向全國人大財政經濟委員會和有關的

專門委員會匯報，由財政經濟委員會進行初步審查。第三十二條：全

國人大舉行會議時，國務院應當向會議提出關於國民經濟和社會發展

計劃及計劃執行情況的報告、關於國家預算及預算執行情況的報告，

並將國民經濟和社會發展計劃主要指標（草案）、國家預算收支表（

草案）和國家預算執行情況表（草案）一併印發會議，由各代表團進

行審查，並由財政經濟委員會和有關的專門委員會審查。財政經濟委

員會根據各代表團和有關的專門委員會的審查意見，對關於國民經濟

和社會發展計劃及計劃執行情況的報告、關於國家預算及預算執行情

況的報告進行審查，向主席團提出審查結果報告，主席團審議通過後

，印發會議，並將關於國民經濟和社會發展計劃的決議草案、關於國

家預算和預算執行情況的決議草案提請大會表決。有關的專門委員會

的審查意見應及時印發會議。第三十三條：國民經濟和社會發展計劃

、國家預算經全國人民代表大會批准後，在執行過程中必須作部分調

整的，國務院應當將調整方案提請全國人大常委會審查和批准。（註

十四）

在審查過程中，財政經濟委員會扮演了很重要的角色，其至少有

一個月的時間來進行初步審查。各代表團在會議時才取得報告，是否

有足夠的時間對報告作深入的了解，是很令人懷疑的，且只能提出審

查意見，由財政經濟委員會做成審查結果報告，代表團在這方面幾乎

是無法發揮什麼功能。財政經濟委員會提出審查報告後，仍須經由主

席團審議，主席團審議通過後，才印發會議，並將以上各個草案及有

關決議案提交大會表決。而主席團是否需要扮演「把關」的角色，限

制財政經濟委員會的權力，也是很有問題的。

整個審查過程期望全國人大能夠實質發揮審查計劃及預算案的功

能，是很不容易的，大致有以下四個問題：（註十五）

1.向大會提交報告的時間問題：草案是在大會會議時才印發，代

表在毫無準備的情況下，如何審查草案？國務院在一個月之前

只對財政經濟委員會做一次匯報，事實上也無法確實地進行初

步審查的工作。法國和日本的有關法律則規定內閣必須提前兩

個月和一個月向議會提交預算草案。（註十六）若中共在制度

的設計上，要將審查的重心放在財政經濟委員會，亦應規定將

草案提前送交，而非只是作一次匯報而已。

2.初步審查的效果：財經委員會及相關的委員會的組成人員，及

目前其工作機構的專業能力，事實上並無法對計劃、預算案進

行較全面而深入的研究及審查。其作出的審查報告亦難具有實

質性的說明，而增加了代表審查上的困難。

3.代表審查的效果：國民經濟和社會發展計劃主要指標和國家預

算收支表的內容具有較高的專業性和技術性，大多數的代表並

無法深入的了解，甚至有些代表根本看不懂。在這種情況之下

，又缺乏專業的幕僚單位及助理制度，希望人大能夠確實的審

查計劃及預算，甚至在這方面對國務院產生制約的作用，根本

是不切實際的。

4.大會時限的問題：全國人大每年集會一次，會期一般在十五天

左右，其間要完成審議國務院的工作報告、最高人民檢察院和

最高人民法院的工作報告、常委會工作報告、通過有關的法律

案，以及選舉、任免國家機關工作人員等多項議程。根據以往

的經驗，集中精力審查計劃及預算案的時間大致只有二至三天

，要在如此短的時間之內完成複雜的計劃及預算案的可行性審

查，根本是不可能的。

目前各級人大對於國民經濟計劃及預算草案的審查和批准方式都

是採用「整體」的做法，也就是政府的計劃和預算草案分別整體性的

提交，各代表團和有關的專門委員會對計劃和預算草案分別做整體性

的審議，對草案的表決亦採用整體性的一次表決。如此的審議方式說

明了人大在對國民經濟計劃和預算草案的審議中，不存在「專業分工

」。（註十七）但一般由議會對國家預算具有實質性審查的國家，均

採取分項、分科、分目進行的審查方式，而非上述「整體」的審查方

式。若從現實面出發，改進目前人大對審查計劃及預算案的工作質量

，比較可行的方法有以下四種：（註十八）

1.加強有關機構的組織與工作力量：目前大致有兩種意見，一是

建立全國人大的預算委員會，專司對計劃及預算案的初步審察

。一是充分發揮財經委員會及有關專門委員會的作用，具體內

容包括充實組成人員及辦事機構，集中專家學者，加強調查研

究等。就目前的可行性而言，後者似較易實行。

2.儘速制定計劃法及預算法等有關法律，規範國家計劃和預算的

編制方式。

3.制定並補充關於人大審查程序的規定。

4.在有關規定中對人大審查計劃及預算案的哪些內容作出明確的

規定。

事實上，關於預算及計劃案的審查工作由人大常委會來進行是較

為適宜的，不論是從會期的長短、人數的多少來看，由常委會進行審

查均較能發揮實質的監督作用。當然這還是需要審查程序與內容進一

步制度化的配合，才能夠對國務院發揮制約的作用。但中共目前制度

的設計，全國人大常委會並不擁有如此的權力，其只能審查和批准計

劃和預算在執行過程中必須作部分調整時國務院所提出的調整方案，

而在實踐上，有時卻沒有送人大常委會審查和批准，逕行調整。有關

的規定不夠週延是造成這種情況的表象，行政權獨大才是主要原因，

更接近真實的說法，應是「黨權獨大」，為追求政策目標而不顧法律

程序。

特殊的是，地方人大對計劃及預算案的審查則有多樣化的發展。

初步審查的時間就頗不一致，短一點的是大會前七至十天，長一點也

有規定為一個月的。多數的地方尚未制定初步審查的程序，其工作程

序一般是：大會有關機構或人大常委會有關工作機構事先與政府有關

主管部門取得溝通，掌握計劃和預算的執行情況和草案的編制情況，

向人大常委會主任會議報告，由主任會議決定是否向人大常委會提交

有關報告，或由政府有關部門向人大常委會報告或提交書面報告。負

責初步審查的機關，各地人大也不盡相同。有些地方由人大有關專門

機構負責，已設立專門委員會的地方大都由有關的專門委員會負責。

也有些地方是由人大常委會負責，甚至規定可以根據需要，邀請部分

人民代表和專業人員參加初步審查的工作。另外還有些地方尚未設置

專門委員會，則由人大常委會以某種形式交由其有關的工作委員會（

如財經工作委員會）進行初步審查的工作，起草初步審查報告，或向

常委會提出意見和建議。（註十九）透過地方人大的「實驗性」的過

程，或許可以找出符合客觀環境又能確實發揮人大審查計劃及預算的

功能，甚至提供全國人大進一步改革做為參考。

事實上，某些地方人大的若干發展的確有較全國人大更為進步的

地方，例如一九八八年，安徽省七屆人大常委會第六次會議制定了《

安徽省預算管理暫行辦法》，第十八條規定：由本行政區域經濟發展

變化引起的預算變動，屬預算變更。省級預算變更達到下列幅度之一

者，必須報省人大常委會審議決定：一、實現支出預算總額預計超過

預算總額 5％以上，二、收入預算一類實現額預計低於本類預算額

10％以上，三、基本建設、支援農業生產、文教衛生事業費、科學事

業費、科技三項費用、行政管理費等類支出中一類的實現額預計超過

或低於本類預算的10％以上。山西、山東等省在常委會監督條例中亦

對計劃和預算監督的程序作了具體規定。（註二十）地方人大對於制

度的嘗試有其靈活性，但也造成了各地的差異，有些地方的計劃及預

算審查仍只是形式上的審查，而有些地方則已試著去制度化，進一步

保障人大審查的權力，是否將對全國人大造成影響，則有待往後的觀

察。

（三）審查規範性文件：

屬於法律監督中立法監督的部分，以此確保法律的統一性。這部

分亦是監督權和立法權重疊的一部份，在上一章已曾提及，本章便只

針對其審查法規等規範性文件的兩個主要監督手段：批准與撤銷，做

重點分析。撤銷大致可分為幾個層級，全國人大可撤銷其常委會不適

當的決定（憲法第六十二條），全國人大常委會可撤銷省、自治區、

直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性

法規和決議（憲法第六十七條第八款），縣級以上的地方人大可撤銷

本級人大常委會不適當的決定（憲法第九十九條第二項），縣級以上

的地方人大常委會可撤銷下一級人大的不適當決議（憲法第一百零四

條），上述是人大體系中彼此的監督關係，而憲法第六十七條中規定

全國人大常委會可撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規

、決定和命令，第一百零四條規定的縣級以上人大常委會可撤銷本級

人民政府的不適當決議，及地方人大組織法第九條所規定的鄉、民族

鄉、鎮可撤銷本級人民政府不適當的決定和命令，則是對於行政機關

的監督與制約。

撤銷制度的主要行使機關還是人大常委會，人大只可撤銷同級人

大常委會「不適當的決定」，以保証常委會不違反人大決定與立法的

基本精神。由人大常委會來負責審查法規的制度設計，的確較具可行

性，但全國人大常委會在審查規範性文件上的工作負擔則顯得相當重

，各專門委員會的分工也就更為重要。全國人大組織法第三十七條第

三款規定：專門委員會審議全國人大常委會交付的被認為同憲法、法

律相抵觸的國務院行政法規、決定和命令，國務院各部、各委員會的

命令、指示和規章，省、自治區、直轄市的人大及其常委會的地方性

法規和決議，以及省、自治區、直轄市的人民政府的決定、命令和規

章，提出報告。第二項規定：民族委員會審議自治區報請全國人大常

委會批准的自治條例和單行條例，向全國人大常委會提出報告。由於

需要審議的規範性文件的種類與數量均不少，而交付專門委員會審議

的法規已經是人大常委會認為與憲法、法律相抵觸的部分，事實上，

常委會對法規審議的程度是很值得懷疑的。從實際的運作來看，全國

人大常委會雖然開始對備案的地方性法規和行政法規進行審查工作，

但因尚未建立專司憲法監督的機構，這部份仍是一個薄弱的環節。（

註二十一）

大陸學界對是否要建立專司憲法監督的機構仍然存有爭論。目前

實際上的運作和組織法三十七條的規定並不完全相同，按照組織法的

規定，各專門委員會審議的應該是人大常委會認為與憲法、法律有所

抵觸的法規，但七屆全國人大常委會工作要點規定審查規範性文件的

程序是：對向常委會備案的地方性法規（包括自治州、自治縣的自治

條例和單行條例），秘書長分別交給有關專門委員會審查，由專門委

員會報告常委會作出處理決定。目前全國人大共有七個專門委員會，

分別是：華僑委員會、外事委員會、教科文衛委員會、財政經濟委員

會、內務司法委員會、法律委員會及民族委員會。自治區報請常委會

批准的自治條例和單行條例，由民族委員會審查，向常委會提出批准

或修改意見，由常委會決定。經過如此的調整之後，人大常委會便把

對地方性法規的初步審查工作交給了各專門委員會，而只負責行政法

規等國務院的命令與決定，使確實審查成為可能。但加強各專門委員

會的權力，同時也應加強其組織與專業人員的加入，擴大專門委員會

的功能。

（四）對法律的施行進行調查、視察或檢查：

此部分屬於人大監督權中執法監督的一環。雖然人大的立法工作

已取得了若干成就，大量的立法已形成了初步的法律體系，但民眾與

幹部的法治概念均相當不足，使得法律的執行出現很大的問題，例如

中共自己所謂的「有法不依」、「執法不嚴」，在這種情況之下，人

大對法律施行的監督也就更形重要。七屆全國人大常委會工作要點在

「加強監督工作」部分作出了規定：常委會要有選擇性地對一些重要

法律的實施情況進行檢查，如發現違憲違法問題，包括司法機關在處

理重大案件中的違法行為，要向有關執法部門提出意見，督促其嚴肅

執法，有關執法部門要將處理結果報告常委會。這不只是針對全國人

大常委會，亦對一些地方人大常委會所進行的執法檢查加以肯定。一

些省級人大常委會定期組織執法檢查，甚至在監督條例中加以專門規

定，例如黑龍江省人大常委會監督工作暫行條例便專設「檢查」一節

，規定：「檢查是省人大常委會在本行政區域內對憲法、法律、行政

法規、地方性法規以及權力機關的決議、決定的執行情況進行檢查和

督促活動。」對檢查的程序亦作了具體的規定。（註二十二）地方人

大在行使此項監督權時，亦存在各地方的差異，制度化的程度不一。

全國人大常委會曾進行調查或檢查的主要法律包括：全民所有制

企業法、民族區域自治法、義務教育法、文物保護法、藥品管理法、

食品衛生法（試行）、環境保護法、森林法等。一九八六年，全國人

大教科文衛委員會、財經委員會根據委員長會議的決定會同國務院有

關部門，針對實施義務教育法的問題，赴江蘇、湖南和四川等省進行

調查，重點了解了對於實施義務教育的規劃、存在的主要問題和採取

的措施，提出要區別不同地區、不同情況，因地制宜且實事求是地制

定義務教育法的規劃，因而促進了該法的確實實施。一九八九年，常

委會組織了森林法執行情況視察組，分赴六省、自治區，對森林法的

實施進行了解，強調要依法護林，打擊毀林犯罪行為，健全林業法制

，使森林法進一步的落實。（註二十三）人大對於執法監督工作的進

行只是一個開始，仍需要持續的推動，法律的權威性及法治的概念才

能深植於一般人民的心中。除了全國人大常委會對全國性的問題進行

監督，地方人大是否能有效地運作亦是保証法律施行的關鍵之一，省

級人大在若干方面甚至更具有靈活性，亦有其發展的空間。

~T64FK;（五）受理申訴、控告與檢舉：~T64FF;

中共八二憲法四十一條規定：公民對於任何國家機關和國家工作

人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的

權利。地方各級人大組織法第三十九條第六款亦規定：縣級以上的地

方各級人大常委會受理人民群眾對本級政府、法院和檢察院及其工作

人員的申訴和意見。七屆全國人大常委會工作要點亦對「認真受理人

民群眾的申訴、控告和檢舉」加以規定：凡屬直接控告全國人大及其

常委會選舉、決定和任命的國家工作人員違憲違法情節嚴重者，由常

委會責令有關部門查清事實，進行處理。其他申訴、控告或檢舉交由

最高人民法院、最高人民檢察院、監察部和地方人大常委會處理，限

期向常委會報告結果。這幾年來申訴案件逐漸增多，全國人大常委會

辦事機構每年約收到來信十萬多件，其中大部份轉給有關部門處理，

也有一部份由常委會委託專門委員會或辦事機構直接過問或組織調查

。（註二十四）這也說明了大陸上的一般民眾已經認為人大具有某種

程度的監督功能，若繼續加強受理申訴的工作，對人大朝向「最高權

力機關」的努力應是有助益的。

地方人大組織法雖然規定了縣級以上人大常委會有受理申訴的權

力，但並未對相關的程序作出規定，以致於各地做法不同，效果不一

。（註二十五）大陸目前各地的政治、經濟的發展仍有很大的差異，

民主建設的程度還不夠高，公民對國家機關及公職人員的申訴、控告

內容是複雜而多樣的，所以對公民的申訴及控告的審查、處理，應做

出具體的規定，使公民能更有效地行使這項權力。（註二十六）在各

地人大受理申訴的實踐上，應可找出較適合的一個程序規定，統一各

地運作的程序與方式，使公民的基本權利能夠得到保障。

這裡還牽涉一個很重要的問題，人大制度不同於西方的三權分立

制度，可對司法機關加以「制約」，但是否要處理具體的案件？七屆

全國人大二次會議上常委會工作報告曾指出：「人大在監督法院和檢

察院的工作時，不直接處理具體案件。如對法院、檢察院的工作有意

見，可以提出質詢和詢問。糾正錯案應由法院、檢察院嚴格按照法律

程序去辦。人大如對法院、檢察院處理的特別重大案件有意見，可以

聽取法院、檢察院的工作匯報，也可以依法組織調查，如確屬錯案，

可以責成法院、檢察院依法糾正或處理。」（註二十七）人大如果直

接干涉或處理具體案件，勢必造成整個司法體系的錯亂，也違反憲法

對法院獨立審判的規定。從許多信訪資料及司法統計顯示，因為非司

法機關和人員干涉所造成的錯案比司法機關和人員自身造成的錯案要

多得多。基層司法機關辦案人員往往受到來自各方面的干擾與壓力，

若再加上人大常委會的過多干預，司法機關更將無所適從。（註二十

八）司法權無法有效的獨立行使，是許多開發中國家所面臨的相同問

題，所以中共目前還是應先加強司法機關獨立行使職權的能力，而非

增加干預的壓力。人大常委會不應也不能直接受理具體的案件，但因

人大制度中「人民代表大會至上」的理論基礎，導致在制度設計上，

人大仍有權「制約」司法機關。此外，還有一個重要的變數值得加以

考慮，根據現行的選舉法，目前只有縣級及縣級以下的人大代表是直

接選舉產生，往後直選的範圍若加以擴大，人代是否會因為「民意」

的壓力而對司法機關施壓？當然這種情況在目前的客觀環境之下尚不

太可能發生。

（六）詢問與質詢：

一九五四年憲法只規定了質問一項，第三十六條：全國人大代表

有權向國務院或國務院各部、各委員會提出質問，受質問的機關必須

負責答覆。且在地方組織法中也做了類似的規定。（註二十九）但是

卻都沒有對質問的程序加以規範，在實踐上可能也只是形同具文。八

二憲法重申了人大的質詢權，且在全國人大組織法中對詢問和質詢加

以區分，在程序上亦做了規定。

中共八二憲法第七十三條：全國人大在開會期間有權依照法律規

定的程序提出對國務院或者國務院各部、各委員會的質詢案。人大組

織法中則就相關的程序加以規定。第十六條：在全國人大開會期間，

一個代表團或者三十名以上的代表，可以書面提出對國務院和國務院

各部、各委員會的質詢案，由主席團決定交受質詢機關書面答覆，或

由受質詢機關的領導人在主席團會議上或者有關的專門委員會會議上

或者有關的代表團會議上口頭答覆。在主席團會議或專問委員會會議

上答覆的，提質詢案的代表團團長或者提質詢案的代表可以列席會議

，發表意見。第十七條：在全國人大審議議案的時候，代表可以向有

關國家機關提出詢問，由有關機關派人在代表小組或代表團會議上進

行說明。

關於常委會的質詢權方面，組織法第三十三條：在常務委員會會

議期間，常務委員會組成人員十人以上，可以向常務委員會書面提出

對國務院和國務院各部、各委員會的質詢案，由委員長會議決定交受

質詢機關書面答覆，或者由受質詢機關的領導人在常務委員會會議上

或者有關的專門委員會會議上口頭答覆。在專門委員會上答覆的，提

質詢案的常務委員會組成人員可以出席會議，發表意見。

一九八九年通過的全國人民代表大會議事規則，第五章就是詢問

和質詢。從四十一條到四十四條，對質詢和詢問的程序做了規定。第

四十一條是關於詢問的部份：各代表團審議議案和有關報告時，有關

部門應派負責人員到會，聽取意見，回答代表提出的詢問。各代表團

全體會議審議政府工作報告和審查關於國民經濟和社會發展計劃及計

劃執行情況的報告、關於國家預算及預算執行情況的報告的時候，國

務院和國務院各部門負責人應當分別參加會議，聽取意見，回答詢問

。主席團和專門委員會對議案和有關報告進行審議的時候，國務院或

有關機關負責人應當到會，聽取意見，回答詢問，並可對議案或有關

報告作補充說明。第四十二條是提出質詢案的「單位」：全國人大會

議期間，一個代表團或者三十名以上的代表聯名，可以書面提出對國

務院和國務院各部門的質詢案。第四十三條規定了質詢案的基本內容

：質詢案必須寫明質詢對象、質詢的問題和內容。第四十四條第二項

保障代表再質詢的權力：提質詢案的代表或者代表團對答覆質詢不滿

意的，可以提出要求，經主席團決定，由受質詢機關再做答覆。

質詢與詢問是兩個不同的概念，我們大致可從下列六點來加以區

分（註三十）：

1.性質和內容不同：質詢是針對違憲、違法及瀆職等行為所採取

的舉動，具有法律強制性；詢問只是為了解有關情況而採用的

一種工作方式。

2.對象不同：質詢只限於本級人民政府和它所屬各工作部門以及

人民法院和檢察院；詢問則可以對有關的地方國家機關。

3.提出的條件與形式不同：質詢案的提出規定了具體的法定程序

，例如對提出質詢案的人數有明確的規定，且須以書面方式提

出；詢問則沒有嚴格的法定程序。

4.答覆的時間不同：質詢案的答覆必須由被質詢的機關在會議中

答覆，有較高的強制性；詢問對此則無明確的規定。

5.導致的結果不同：質詢案的提出常導致法律責任的產生；詢問

則是要求國家機關說明情況，提供情報資料，並不發生法律責

任。

6.採用的頻率不同：質詢案的提出，通常是個別情況之下針對重

大問題，而詢問則經常採用，在審議法律、法規草案及其他議

案時作為了解及監督的基本形式。

全國人大代表可以在主席團會議、專門委員會及代表團會議上對

有關機關提出詢問；全國人大常委會委員在分組會議及聯組會議上均

可對有關部門的負責人提出詢問。全國人大提出詢問的會議限制在主

席團、專門委員會及代表團會議是可以理解的，若在大會上提出詢問

，將近三千人的詢答幾乎是無法進行的，把詢問限制在以上三個會議

上，則較為可行且符合效率，但亦有其缺點，代表在詢問的過程中，

未參加該會議的代表便無法了解，監督的力量便不易匯集。全國人大

常委會因人數較少，這個問題就較不易發生。其實若能加強媒體的客

觀報導，使代表能了解主席團、各專門委員會及其他代表團會議中重

要的詢答部分，則可彌補此一缺點。

質詢案的相關規定和詢問比較起來就詳細得多。如何提出質詢案

？質詢案的內容為何？受質詢機關如何答覆質詢？受質詢機關在何處

提出答覆？等問題在相關法律中均做了明確的規定。全國人大議事規

則第四十四條規定：質詢案按照主席團的決定由受質詢機關的負責人

在主席團會議、有關的專門委員會會議或者有關的代表團會議上口頭

答覆或書面答覆。由於在哪裡答覆是由主席團決定，為避免主席團對

代表的權益有所侵害，又規定在主席團會議或專門委員會會議上答覆

的，提質詢案的代表團團長或代表有權列席會議，發表意見。另外還

有一項規定是「詢問」所沒有的，在專門委員會會議或代表團會議上

答覆的，有關的專門委員會或代表團應當將答覆質詢案的情況向主席

團報告。主席團認為必要的時候，可以將答覆質詢案的情況報告印發

會議。如此便可使未參加該會議的代表亦能了解質詢及答覆的情況，

而形成自己的立場。但是在制度的設計上顯然將重心放在主席團，使

得運作上不夠「民主」，把報告印發會議是否可以直接由專門委員會

或代表團決定，而不須經由主席團的決定，這樣可能更可以直接的監

督相關單位。受質詢機關可以書面答覆（由主席團決定），但為避免

流於形式甚至刻意敷衍，所以規定受質詢機關的負責人應當簽署，由

主席團決定印發會議。主席團除了可以作以上的「決定」之外，連代

表對答覆質詢不滿意的也要經由主席團決定才能使受質詢機關再作答

覆。主席團的權力實在是太大了，有些代表的意見可能會因主席團的

「決定」而無法表達，進而影響其質詢權的行使。實有必要將主席團

的權限加以縮小。

常委會和地方各級人大在提出質詢案的程序方面基本上是一致的

。必須是在大會開會期間或常委會會議期間；必須由大會主席團或委

員長會議或常委會主任會議決定以什麼方式（書面或口頭），在什麼

會議上答覆。不同的是多少人以上可以提出質詢案，在代表大會開會

期間，全國人大代表須三十人以上，地方各級人大代表須十人以上；

在常委會會議期間，全國人大常委會須十人以上，省級人大常委會須

五人以上，縣級人大常委會須三人以上聯名，便可提出質詢案。地方

人大及其常委會的質詢權還多了一個限制，在地方人大組織法第二十

三條及四十二條規定，由主席團或主任會議決定交受質詢機關。賦予

地方人大主席團及主任會議這個權力，是否必要？會不會侵害代表及

委員合法的權益？都是值得考慮的。全國人大的質詢的對象有一個部

分是和其理論相衝突的。全國人大所提出的質詢案，只能針對國務院

及國務院的各部門，但全國人大常委會的質詢尚包括了最高人民法院

及最高人民檢察院。如此一來，全國人大質詢的範圍反而較其常委會

來得小，而地方人大的質詢範圍亦包括了人民法院及檢察院，根據人

大制度的基本精神：一府兩院由其產生，對其負責，實不應將兩院排

除在全國人大質詢的範圍之外。

此外還有一個最根本的問題，就是代表及委員對提出質詢案所抱

持的態度。曾經有些代表認為提出質詢案，追究國家機關及其工作人

員的責任，會使他們下不了台，會影響關係。（註三十一）這些現象

和中共以往均安排一些「二線」的退休幹部進入人大或許也有某種程

度的關係，而議會的運作對大多數人來說都是陌生的。當然這些情況

目前都已有了很大的改善，但是還不能說全部的代表提出質詢時均「

毫無顧忌」。這或許是中共在繼續「完善人民代表大會制度」時更要

加強的部分，畢竟制度的改革仍須和人員的思想相結合，才能發揮最

大的功能。

（七）特定問題的調查：

二次大戰之後，尤其在美國，代議機構的調查功能便逐漸受到重

視，調查權力成為其權力的重要部份。調查可做為監督行政部門的利

器，亦可蒐集資料以為立法之依據，甚至有政治社會化的功用。（註

三十二）

調查為人大重要的監督手段之一，大致可分為兩種：一是一般性

調查，是人大及其常委會根據監督工作的需要而進行的了解情況、研

究問題的活動。一是特定問題的調查，根據人大及其常委會的決定而

組織的特定問題調查委員會所進行的專門調查活動。（註三十三）前

者只能算是進行監督工作的先前準備活動，可以提出「建議」；後者

則可以作出相關的決議，而有強制的約束力。前者主要是各專門委員

會的權力，例如：全國人大組織法第三十七條第五款：對屬於全國人

大或全國人大常委會職權範圍內同本委員會有關的問題，進行調查研

究，提出建議。民族委員會還可以對加強民族團結問題進行調查研究

，提出建議。但這裡主要是針對後者，也就是特定問題的調查來進行

分析，一般性的調查對監督工作產生的影響較小，故只附帶論述。

中共一九五四年憲法第三十五條只原則規定了全國人大的調查權

：全國人大和全國人大常委會認為必要的時候，可以組織對特定問題

的調查委員會。當然如此的規定只是裝飾品，實際運作上全國人大及

其常委會從未成立過調查委員會。一九八二年憲法又重申了此一人大

的權力，第七十一條：全國人大和常委會認為必要的時候，可以組織

關於特定問題的調查委員會，並且根據調查委員會的報告，作出相應

的決議。調查委員會進行調查的時候，一切有關的國家機關、社會團

體和公民都有義務向它提供必要的材料。全國人大組織法第三十八條

：全國人大或其常委會可以組織對於特定問題的調查委員會。調查委

員會的組織和工作，由全國人大或其常委會決定。一九八九年通過的

全國人大議事規則有更具體的程序規定，第四十五條：全國人大認為

必要的時候，可以組織關於特定問題的調查委員會。第四十六條是成

立調查委員會的程序：主席團、三個以上的代表團或者十分之一以上

的代表聯名，可以提議組織關於特定問題的調查委員會，由主席團提

請大會全體會議決定。調查委員會由主任委員、副主任委員若干人和

委員若干人組成，由主席團在代表中提名，提請大會全體會議通過。

調查委員會可以聘請專家參加調查工作。調查委員會的工作程序在四

十七條及四十八條加以規定，第四十七條：調查委員會在調查過程中

，可以不公佈調查的情況和材料。第四十八條：調查委員會應向全國

人大提出調查報告。全國人大根據調查委員會的報告，可以作出相應

的決議。全國人大可以授權常委會在全國人大閉會期間，聽取調查委

員會的調查報告，並可以作出相應的決議，報全國人大下次會議備案

。這亦是因為全國人大的會期太短，而若干調查的事項具有時效性，

所以賦予常委會決議的權力，惟仍須報全國人大下次會議備案。

和全國人大議事規則相比較，一九八七年通過的全國人大常委會

議事規則在調查委員會方面的規定實在是乏善可陳，只有第二十一條

：常務委員會認為必要的時候，可以組織關於特定問題的調查委員會

，並且根據調查委員會的報告，作出相應的決議。有關調查委員會組

成的程序及工作的程序全部付之闕如。地方人大組織法第二十五條第

三項規定了各專門委員會的一般調查權：各專門委員會對屬於本級人

大及其常委會職權範圍內同本委員會有關的問題，進行調查研究，提

出建議。第二十六條則是特定問題的調查權：縣級以上的地方各級人

大及其常委會可以組織對於特定問題的調查委員會。我們特別注意的

是一直到目前為止，全國人大及其常委會尚沒有組成特定問題調查委

員會的例子，反而是有些地方人大已經透過調查委員會進行有效的監

督工作，至於實際的例子將在下一節提出。

鄭宇碩先生認為：「設有常務專門委員會的代議機構較易發揮其

調查功能，而專門委員會若善用調查權可提高其專業水平及加強代議

機構在立法過程中的角色。」中共在一九五四年憲法中就規定全國人

大設立民族委員會、法案委員會、預算委員會、代表資格審查委員會

和其他需要設立的專門委員會，其中只有民族委員會及法案委員會是

常設的，全國人大閉會期間受全國人大常委會領導。一九八二年憲法

將專門委員會加以擴充，規定全國人大設立民族委員會、法律委員會

、財經委員會、教育科學文化衛生委員會、外事委員會、華僑委員會

和其他需要設立的專門委員會，且以上均為常設的委員會。全國人大

閉會期間，各專門委員會亦受全國人大常委會的領導。專門委員會的

工作主要是：審議及擬定議案、調查研究。但其「調查研究」往往並

不具有監督國家機關工作的目的或性質，只是一般性的工作研究，或

是立法前的準備。（註三十四）

各專門委員會的調查研究，對其立法過程可發揮一定的影響力。

而調查委員會則更可發揮其監督行政機關的功能。各專門委員會方面

，專家的功能得以引進，加上其為常設的性質，使其影響立法的功能

更為強大，中共本身亦認為，若沒有必要的專門委員會做為助手，全

國人大及常委會很難加強經常性的工作。（註三十五）但仍應再增設

若干專門委員會，此一部分在下一章「人大組織的加強」將再論及。

就特定問題的調查而言，可以對一府兩院做出強而有力的制約，而全

國人大議事規則中對調查權程序上的規定堪稱完備，調查委員會成立

的條件雖較為嚴格，但亦可使專家參與，全國人大並能做出相應的決

議，以發揮監督行政機構的功能。遺憾的是直至目前為止全國人大尚

未有成立調查委員會的例子，或許全國人大調查委員會的成立可做為

觀察其監督權更有效運作的指標之一。

（八）罷免與撤職：

是指人大罷免或撤銷由其選舉、決定任命的工作人員的職務，是

人大監督手段中最嚴厲的一種，列寧甚至認為罷免權是直正的監督權

，是真正民主集中制的基本原則。（註三十六）一九五四年憲法二十

八條規定了全國人大有權罷免的對象，但沒有任何程序上的規定。一

九八二年憲法、全國人大組織法及地方人大組織法初步規定了提出罷

免案的程序。一九八九年的全國人大議事規則更具體的規定了罷免的

程序。其規定了有權提出罷免案的主體，包括：主席團、三個以上的

代表團或十分之一以上的代表。罷免的對象則包括了：全國人大常委

會的組成人員、國家主席及副主席、國務院的組成人員、中央軍委會

的組成人員、最高法院院長和最高檢察院院長。罷免案提出及審議的

程序為：由主席團交各代表團審議後，提請大會全體會議表決，或由

主席團提議，經大會全體會議決定，組織調查委員會，由全國人大下

次會議根據調查委員會的報告決定。而罷免案提請大會全體會議表決

前，被提出罷免的人員有權在主席團會議和大會全體會議上提出申辯

意見，或書面提出申辯意見，由主席團印發會議。至於罷免案的內容

則應寫明罷免理由，並提供有關的材料。

地方人大組織法第十條規定了地方人大及常委會的罷免權：地方

各級人大有權罷免本級政府組成人員。縣級以上的地方人大有權罷免

本級人大常委會的組成人員和由它選出的人民法院院長、檢察院檢察

長。罷免檢察院檢察長，須報經上一級人民檢察院檢察長提請該級人

大常委會批准。第二十一條規定：縣級以上的地方人大舉行會議的時

候，主席團、常務委員會或十分之一以上代表聯名，可以提出對本級

人大常委會組成人員、政府領導人員、法院院長及檢察院檢察長的罷

免案，由主席團提請大會審議。鄉、民族鄉、鎮的人大舉行會議的時

候，主席團或五分之一以上代表聯名，可以提出對鄉長、副鄉長，鎮

長、副鎮長的罷免案，由主席團提請大會審議。第三十九條則規定縣

級以上的地方人大常委會撤銷職務的權力：在本級人大閉會期間，決

定撤銷個別副省長、自治區副主席、副市長、副州長、副區長的職務

；決定撤銷由它任命的本級人民政府其他組成人員和人民法院副院長

、庭長、副庭長、審判委員會委員、審判員，人民檢察院副檢察長、

檢察委員會委員、檢察員、中級人民法院院長，人民檢察院分院檢察

長的職務。其中第十條與第二十一條存有部分的衝突，第十條規定人

大有權罷免政府的組成人員，而二十一條只規定了對政府正副領導人

的罷免程序，憲法亦沒有規定地方人大有罷免本級政府領導人以外的

組成人員，此問題應在修法時加以解決。（註三十七）

罷免與撤職之不同處即在於罷免是人大針對經由其選舉而產生的

工作人員，而撤銷職務則是常委會針對政府副領導人及由其決定任命

的工作人員。全國人大常委會組成人員、專門委員會成員的全國人大

代表若被原選舉單位罷免，其全國人大常委會組成人員、專門委員會

的職務便當然撤銷，由全國人大主席團或全國人大常委會公告之。在

實際運作中，全國人大尚無任何罷免的案例，地方人大則已經有主動

罷免的例子，在下一節中將舉出實際的例子。

以上為偏重制度層面的分析，但是在分析制度的過程中，我們已

然發現人大制度的設計與其理論環境有若干出入，那麼人大監督工作

在實際運作上和制度是否完全吻合？全國人大和地方人大在實踐上是

否存在差異？造成差異的原因為何？這些問題都是本節所試著要去探

索及分析的主要關鍵。在觀察人大監督工作時亦以其行使監督權的八

種方式做為架構，以便能夠清楚的了解目前哪些方式是人大常採用的

監督方式，哪些只是法律條文上的規定。

在聽取及審議工作報告方面，根據統計，從一九八四年至一九八

九年，全國人大常委會共聽取及審議一府兩院的工作報告四十二個。

且在審議清理整頓公司情況的匯報時，委員曾提出許多尖銳批評的意

見，而對國務院造成了相當程度的影響，國務院隨即採取了四項措施

：一是成立領導小組，加強組織領導，二是從國務院做起，清理整頓

國務院及其部門所屬的公司，三是請人大代表、政協委員、民主黨派

成員參加這項工作，四是嚴格把關，不只是做形式上的工作。地方各

級人大及常委會，除了人大聽取及審議全面的工作報告之外，常委會

上的工作匯報更包括了政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、民政

和民族工作等方面。例如浙江省曾一度放鬆對糧食生產的領導，造成

一九八五年和一九八六年糧食連續兩年減產。一九八七年，省人大常

委會聽取了省政府關於糧食生產、水利工作和糧食購銷的匯報之後，

責成省政府從糧食自足出發，規劃全年的糧食生產，加強農業生產，

而使情況有所改善。此外，一些省、自治區、直轄市制定的監督法規

中對聽取工作報告亦加以規定。（註三十八）不論全國人大或地方人

大，均普遍採取此一監督方式，我們大致可歸納出兩點：一是常委會

在聽取工作報告的量與審議方面均超越本級人大，有較好的監督功能

；二是地方人大各地制度化的程度不一，實行監督的效果亦不同。

對於計劃及預算的審查方面，除了上一節所舉出的安徽省制定預

算管理暫行辦法之外，一九八九年山西省人大及其常委會對計劃和預

算的監督亦做了三點很重要的改進：一是常委會事先了解政府的計劃

和預算，提出初審意見和建議，二是常委會全體會議對計劃及預算草

案初審之後，提出書面意見供政府作為修訂計劃和預算的參考，三是

人大會議期間成立計劃和預算審查委員會，向大會提出審查報告。（

註三十九）全國人大相較於地方人大反而不容易落實計劃與預算的審

查，全國人大的人數多，會期短，只能對原則性的問題發表意見，全

國人大常委會對於調整方案的審查甚至不如有些地方人大的制度化，

全國人大及其常委會要在審查計劃及預算方面進行強而有力的監督，

或許還要等待一段時間。地方人大在這方面反而較具靈活性，透過「

實驗性」的制度，可能將發展出適合全國人大採行的制度設計。目前

全國人大在實際運作和制度之間尚沒有什麼差距，但是制度仍不夠完

備，例如什麼情況下國務院必須將調整方案送常委會？是否應該讓常

委會及各專門委員會做較多的專業分工？這些問題均有待進一步的解

決。

對法規等規範性文件的審查，雖然全國人大常委會已開始對備案

的地方性法規和行政法規進行審查工作，但一方面因為規範性文件的

立法數量頗大，一方面又沒有建立專司憲法監督的機構，實際運作的

效果仍然很有限。直到目前為止，全國人大常委會還沒有對地方法規

及行政法規加以撤銷的例子。地方人大常委會在實際運作上，則已經

有過一些撤銷下級人大的決議及撤銷本級政府決議的例子。例如一九

八七年，湖北省興山縣建陽坪鄉首屆人大四次會議對政府籌資辦學做

出一項決議：全鄉的教育費附加一律分攤到學生身上，由學校教師找

學生家長徵收，若學生拒交者，不准進教室上課，不准參加升學考試

；如教師拒收者，扣發工資。決議公布後，學生家長強烈不滿，並造

成部分學生中途退學、轉學。於是興山縣人大常委會審議後，認為該

決議不符合義務教育法的規定，而決定予以撤銷。（註四十）雖然中

共的法律體系已逐漸形成，但尚有大量的立法工作須要全國人大及其

常委會負擔，在一個多層次的立法體制之下，全國人大實有必要成立

專司審查規範性文件的機構或加強目前各專門委員會的編制，才能使

目前的批准與撤銷制度有效地行使。地方人大對於本級政府決議的撤

銷則充份發揮了監督的功能，對於建立自身的主體性與一般民眾的信

任均有正面的效果。

人大對於法律施行所進行的調查、視察和檢查，是相當必要的工

作。因為中共目前「有法不依」、「執法不嚴」的情況仍然存在，對

於政府的公信力造成很大的挑戰，法律的權威性亦將受到質疑。例如

雖已通過「文物保護法」，但是盜墓及文物走私的行為仍然嚴重，一

九八六年大陸被盜古墓達五千餘座，一九八三年至一九八六年五月，

甘、陝、晉等省博物館和文物保護單位失盜案一百一十八起，被盜文

物二七五○件，古幣兩千餘斤，敦煌莫高窟則有九幅珍貴壁畫被盜。

（註四十一）而黑龍江省一九八七年下半年全省執法大檢查的綜合情

況顯示，各項法律得到認真執行的只有10％左右，執行得比較認真的

約占20％左右，稍有成效但執行中難度較大的約占50％左右，執行得

較差的約占20％左右。（註四十二）全國人大在此一方面尚欠缺有關

的規定，制定監督法時應將其制度化，成為例行的檢查，這項工作甚

至可以成為法制教育的素材。地方人大亦應持續進行此一監督工作，

而普遍制定相關的規定。經常的檢查工作不但可以加強民眾的守法意

識，亦可建立法律執行的回饋系統，增加法律的可行性。

在受理申訴、控告及檢舉方面，一般民眾正逐漸採用此一手段保

護自己的權益，全國人大常委會辦事機構每年約收到民眾來信十萬件

左右，其中大部分轉交有關部門處理，也有一部分是由常委會委託辦

事機構或專門委員會組織調查或直接過問，提出意見。例如遼寧省鞍

山市台安縣的三位律師，因履行正常的律師職責，被誣為「包庇罪犯

」而被判刑。經全國人大常委會派人反覆調查，並督促有關司法部門

重新審理，而將其平反。地方人大常委會在這方面也有若干表現，例

如上海市中級人民法院以故意殺人罪判虞某死刑，在向市人大常委會

提出申訴之後，常委會經過調查研究，並聽取多次匯報，認為缺乏証

據，建議司法機關認真複查。市高級法院作出再審判決時，便撤銷原

判，而宣告無罪釋放。（註四十三）在人大制度理論基礎的支持下，

人大對司法機關進行監督的制度設計是必然的，而實際運作上也的確

表現了人大的最高性。雖然目前的規定是「不直接處理具體案件」，

但人大常委會所做出的建議顯然已經對司法機關造成了影響，從建立

人大權威性的角度觀之，則有助於人民對人大的肯定。

在質詢與詢問方面，全國人大較常採用的方式是詢問，而地方人

大及其常委會則也同時採用質詢方式監督一府兩院。例如一九八五年

，湖北省郵電局變相提高郵資五十五種，武漢市葛店化工廠的污染問

題，長期無法解決。同年召開的省六屆人大三次會議，鄂西土家族苖

族自治州代表團、荊州地區二十二名代表及鄂州市代表團分別就以上

兩個問題對省郵電局和省石化廳提出質詢案。其負責人答覆並自我批

評之後，省郵電局以加急電報通知全省各郵電局立即停止漲價文件，

並退還用戶多收郵資三十二萬多元。而污染問題則成立專門單位進行

治理。（註四十四）事實上，詢問應是行使程序最簡單的監督方式，

然而目前此一手段似乎效果不佳，當然這和詢答的方式及代表或委員

的心態均有關係。全國人大代表若抱持開會及見領導人只是自身榮譽

的態度，自然不能期待他的詢問效果。比較之下，地方人大便少了這

個不利因素，而能大膽的詢問及提出質詢案，尤其是關於地方利益或

自身權益的問題。

人大對於特定問題的調查，全國人大及其常委會至今都尚未利用

此一方式進行監督。地方人大亦到一九八八年之後才有一些地方人大

及其常委會成立調查委員會進行工作監督。例如一九八九年，河北省

東亭縣九屆人大三次會議中有十名代表提出「蘆河電化廠儘快停建轉

項、避免造成重大經濟損失」的提案。之後，縣人大常委會組織了由

常委會委員、代表及有關部門的工程師、會計師等十八人組成的調查

委員會。縣人大常委會在聽取了調查委員會及縣政府的報告之後，決

定督促縣政府立即對該廠停建轉項。（註四十五）成立調查委員會可

以對政府進行有效的監督，只是人大一直到最近幾年才開始採取此一

手段，而且曾經採用的仍是極少數，有待進一步的實踐。全國人大及

其常委會雖然在程序規定上加以制度化、明確化，但限制性因素仍多

而不易實行，這或許可以提供我們做為觀察全國人大及其常委會具有

更高的主體性及更有效的行使監督權的指標之一。

在罷免權的行使方面，全國人大迄今尚未罷免過任何一位國家機

關的工作人員。全國人大常委會則曾根據國務院的提請於一九八○年

解除石油部部長的職務，一九八七年撤銷林業部部長職務，根據中央

軍委會主席的提請，於一九八九年撤銷中央軍委會副主席職務。近年

來，地方人大亦開始採用罷免與撤職的監督手段，例如一九八六年，

江西省人大罷免省長，南京市人大常委會於一九八六年撤銷了副市長

的職務。（註四十六）全國人大常委會對上述工作人員的撤職，並不

能完全視為監督權的行使，因為常委會是根據國務院及中央軍委會的

提請才予以撤職，並不是主動的監督。比較之下，亦可發現地方人大

的主體性要比全國人大強得多，但是全國性的領導人要予以罷免本來

就具有較高的難度，這點則是我們所不能不考慮的。

以上八種監督方式的實際運作，大體上來說常委會的監督效果要

比本級人大來得好，而少數地方人大又比全國人大來得好。大陸上已

經有十五個省、自治區、直轄市人大常委會制定了監督一府兩院的法

規，有五個省市人大常委會制定了監督兩院的法規。（註四十七）雖

然七屆全國人大三次會議通過的常委會工作報告中曾提出要抓緊制定

人大監督法，但到目前為止人大監督法仍尚未制定，全國人大監督工

作的制度化對其監督權的行使具有正面作用，實應儘快制定人大監督

法。而且可以利用地方人大的實踐經驗，做為制定全國人大監督法時

的參考。全國人大常委會不論就會期及人數而言，在進行監督工作時

都較全國人大來得容易，賦予全國人大常委會及各專門委員會更大的

監督權力，應是較為可行的。地方人大因為可以視本身的實際情況規

定一部分的監督工作，故具有較高的靈活性，但缺點則是各地的情況

有明顯的落差，事實上，目前仍有許多地方人大常委會受同級黨委的

控制，而無法行使其權力，（註四十八）是否應制定一個普遍而基本

的地方人大監督法亦是值得考慮採納的。

「人民代表大會至上」是人大理論環境中一個相當重要的概念，

中共在將其落實在監督權的制度層面時仍處於摸索階段，而實際運作

上又與「人民民主專政」的概念牽扯在一起，導致許多地方的同級黨

委仍掌握著人大常委會的權力。黨政關係的釐清可說是加強人大監督

權的關鍵因素之一。目前全國人大及其常委會對於監督權的行使，已

經具有一些形式上的效果，但期待其具有實質的監督功能，恐還需要

一段很長的時間。中共對於人大功能的加強，仍偏重於「工具性」，

所以立法工作較有成績。希望全國人大及其常委會發揮「主體性」，

進行實質的監督，幾乎是不可能的。一方面，全國人大及其常委會沒

有來自「選民」的壓力；一方面，沒有來自「反對黨」不同的意見。

再加上中共對輿論力量仍加以控制，使輿論監督的功能亦不存在。全

國人大行使監督權的客觀環境，仍然相當不足。雖然七屆人大五次會

議時，全國人大對李鵬的國務院工作報告不滿，而使其做出了若干修

正。更不可忽視的是，全國人大代表是因為受到鄧小平南巡講話的鼓

舞，而做出的動作。在四個堅持之下，全國人大及其常委會實際所能

「監督」的範圍有限，且層次不高。若干實質監督的特例，應該配合

中共高層的政治角力來看，才不會高估了全國人大的監督權。

目前縣級和縣級以下的地方人大是由人民直接選舉，而且某些地

方人大監督一府兩院的工作亦漸有效果，對於形成一般人民的民主素

養應有較大的幫助，地方人大逐漸具有主體性，將有助於中國大陸的

民主化。但是人大的監督工作和其立法工作比較起來，具體效果仍遠

遠落後，以上所舉出的例子，畢竟不是每個地方都有如此的效果，許

多地方人大的設置仍是聊備一格，民眾仍視其為「老頭子，大牌子，

空架子」。（註四十九）全國人大及其常委會行使監督權的主體性更

是不足，然而全國人大及其常委會並非單純的立法機關，監督權的有

效行使才能使其成為名符其實的「最高權力機關」，人大監督權的變

化或可成為觀察中國大陸民主化的重要指標之一。

註釋：

1.程湘清，「人大監督制度和監督工作中的若干問題」，全國人大常

委會辦公廳編，人民代表大會制度論叢，第一輯，第一版（北京：

中國民主法制出版社，一九九二年），頁一○五。

2.法學季刊，一九八七年第一期第四一—四二頁。

3.丁樹範，「中共人大監督工作的爭論：一九八六—一九九○」，（

漢城：第十二屆中韓學術會議，一九九一年），頁一四—一五。

4.吳文泰，「關於人大及其常委會可不可以監督共產黨組織問題的初

步探討」，全國人大常委會辦公廳研究室理論組編，論人大及其常

委會的監督權，第一版（北京：法律出版社，一九八八年），頁一

二四。

5.任嚴，「關於加強全國人大及其常委會監督工作的幾點意見和建議

」，人民代表大會制度論叢第一輯，第一版（北京：中國民主法制

出版社，一九九二年），頁八四。

6.全國人大常委會辦公廳研究室，人民代表大會制度建設四十年，第

一版（北京：中國民主法制出版社，一九九一年），頁二四二。

7.蔡定劍，「試論人大及其常委會監督的對象和內容」，論人大及其

常委會的監督權，前引書，頁四九。

8.全國人大常委會辦公廳研究室，人民代表大會制度建設四十年，第

一版（北京：中國民主法制出版社，一九九一年），頁二四五。

9.任嚴，前引文，頁八五。

10.程湘清，「人大監督制度和監督工作」，劉政等著，人民代表大

會制度講話，第一版（北京：中國民主法制出版社，一九九二年

），頁一○七。

11.同上，頁一○八—一一六。

12.法務部調查局編，中共現行法律彙編（台北：法務部調查局，

民七八年），頁七八—七九。

13.同上，頁八四—八六。

14.同上，頁七九。

15.王敏，「談談全國人民代表大會審查國家計劃和預算案的幾個問

題」，人民代表大會制度論叢，第一輯，第一版（北京：中國民

主法制出版社，一九九二年），頁一六五—一六七。

16.同上，頁一六八。

17.王敏，「國家權力機關對國民經濟計劃和預算的監督制度」，劉

政等著，人民代表大會制度講話，第一版（北京：中國民主法制

出版社，一九九二年），頁一六八。

18.同上，頁一二九。

19.王敏，「談談全國人民代表大會審查國家計劃和預算案的幾個問

題」，人民代表大會制度論叢，第一輯，第一版（北京：中國民

主法制出版社，一九九二年），頁一七二—一七三。

20.程湘清，前引文，頁一一○。

21.同上，頁一一一。

22.全國人大常委會辦公廳研究室，人民代表大會制度建設四十年，

第一版（北京：中國民主法制出版社，一九九一年），頁二四六

—二四七。

23.同上，頁二四七。

24.同上，頁二五五。

25.杜西川，「制定人大及其常委會監督法的有關問題」，論人大及

其常委會的監督權，第一版（北京：法律出版社，一九八八年）

，頁四三。

26.王宗非，「略論憲法關係及其調整」，論人大及其常委會的監督

權，第一版（北京：法律出版社，一九八八年），頁八五。

27.全國人大常委會辦公廳研究室，人民代表大會制度建設四十年，

第一版（北京：中國民主法制出版社，一九九一年），頁二五五

。

28.蔡定劍，前引文，頁五五。

29.全國人大常委會辦公廳研究室，人民代表大會制度建設四十年，

第一版（北京：中國民主法制出版社，一九九一年），頁二五六

。

30.萬金蓮，「淺談質詢權的作用及其運用」，論人大及其常委會的

監督權，第一版（北京：法律出版社，一九八八年），頁一○二

—一○三。

31.同上，頁一○三。

32.鄭宇碩，「全國人民代表大會之加強」，翁松燃編，中華人民共

和國憲法論文集，初版（香港：中文大學，一九八八年），頁一

四九。

33.杜西川，「制定人大及其常委會監督法的有關問題」，論人大及

其常委會的監督權，第一版（北京：法律出版社，一九八八年）

，頁四二。

34.吳新平，「論專門委員會的監督作用」，論人大及其常委會的監

督權，第一版（北京：法律出版社，一九八八年），頁九七。

35.朱新民，中共政治體制改革之研究，再版（台北：永然文化出版

公司，民八○年），頁一三三。

36.程湘清，前引文，頁一一六。

37.杜西川等，「人大及其常委會的任免權與任免工作」，劉政等著

，人民代表大會制度講話，第一版（北京：中國民主法制出版社

，一九九二年），頁一七五—一七六。

38.全國人大常委會辦公廳研究室，人民代表大會制度建設四十年，

第一版（北京：中國民主法制出版社，一九九一年），頁二五○

—二五一。

39.同上，頁二五四。

40.同上，頁二四四。

41.趙震江主編，中國法制四十年，第一版（北京：北京大學出版社

，一九九○年），頁一四二。

42.法制日報，一九八八年二月二十四日。轉引自趙震江主編，前引

書，頁一四三。

43.全國人大常委會辦公廳研究室，人民代表大會制度建設四十年，

第一版（北京：中國民主法制出版社，一九九一年），頁二五五

。

44.同上，頁二五七。

45.同上，頁二五九。

46.同上，頁二六○。

47.同上。

48.參見高群，「從改善黨政關係入手加強地方人大常委會權力機關

的作用」，聶高民等編，黨政分開理論探討，第一版（北京：春

秋出版社，一九八八年），頁一五八—一六○。

49.吳文泰，前引文，頁一二四。

~t75fk;附表一：

~t70fm3;全國人大及其常委會監督權分類~t64fm3x3l55g2;

全國人大及其常委會監督權

│

┌───────┴────────┐

│ │

法律監督 工作監督

│ │

│ │

│ │

│ │

┌─┴─┐ ┌──┬─┴─┬──┐~l6;

立 執 全 人 計 財

法 法 面 事 劃 政

監 監 工 監 監 監

督 督 作 督 督 督

監

督

附表二：

人大監督權的行使方式及機關~x1l50t50;

┌──────────┬──────┬──────────────────┐

│~fr;監 督 方 式 │行使機關 │ 備 註 │~fm3;

├──────────┼──────┼──────────────────┤

│聽取及審議工作報告 │人大 │一府兩院須提出工作報告 │

├──────────┼──────┼──────────────────┤

│審議計劃及預算 │人大 │調整方案須送常委會審議 │

├──────────┼──────┼──────────────────┤

│審查規範性文件 │常委會 │人大可撤銷本級常委會的決議 │

├──────────┼──────┼──────────────────┤

│對法律施行的視察 │常委會 │ │

├──────────┼──────┼──────────────────┤

│受理申訴、控告及檢舉│常委會 │ │

├──────────┼──────┼──────────────────┤

│質詢及詢問 │人大及常委會│ │

├──────────┼──────┼──────────────────┤

│特定問題的調查 │人大及常委會│成立調查委員會，可聘請專家 │

├──────────┼──────┼──────────────────┤

│罷免 │人大 │對象為由其選舉及決定的工作人員 │

├──────────┼──────┼──────────────────┤

│撤職 │常委會 │ │

└──────────┴──────┴──────────────────┘_