54° Asamblea Anual

Foro de Seguridad Social Integral

Julio, 1998

La Sociedad Civil y la Ley Marco de Seguridad Social Integral

Por: Carlos Guillermo Arocha

Cuando se me invitó a participar en este Foro para tratar el tema de "La Sociedad Civil y la Nueva Ley Marco de Seguridad Social Integral", tenía varias opciones: Enfocar el tema desde el punto de vista de los trabajadores, o de los empresarios, o de los organismos privados, también empresariales, que comenzarán a participar directamente en la gestión de los sub-sistemas que la propia reforma a la seguridad social en Venezuela ha previsto. Sin embargo, todos estos enfoques serían mucho mejor tratados por expertos vinculados directamente a dichas áreas, también invitados a este evento para ese fin. Por ello, opté por adelantar una modesta investigación sobre lo que al respecto opina el ciudadano común, el venezolano en la calle, aquel que no es experto, pero a quien el tema le afecta directamente y no siempre es tomado en cuenta. De hecho, al hablar de sociedad civil, al menos en teoría, se habla de todo aquello que no este ligado al sector público, al Estado, es decir, nos referimos por contraste a "lo público" y a "lo privado", englobando este último, desde los trabajadores hasta los empresarios y a sus organizaciones.

Este análisis busca entonces, enfocar la seguridad social desde la perspectiva del ciudadano no involucrado como actor directo en el proceso de reforma de la Seguridad Social en nuestro país, con lo cual, creo que se aportará algo más al presente foro. ¿Cuál es la opinión de la gente común? ¿Estamos los venezolanos conformes con lo que tenemos en el área de la seguridad social? ¿Se conoce lo que se ha logrado hasta ahora para corregir las fallas en el área? ¿Cuáles son nuestras expectativas al respecto? El estudio de opinión (Anexo "A") fue efectuado entre cien personas (50 hombres y 50 mujeres, mayores de edad), escogidas al azar en el Municipio Baruta del Estado Miranda, las cuales fueron entrevistadas entre el 5 y el 8 de julio de este año.

La primera pregunta realizada fue: ¿Cotiza o ha cotizado usted alguna vez para el seguro social? A esta interrogante, el 75% de los entrevistados contestó afirmativamente, mientras que 23% dijo no haberlo hecho y 2% no contestó.

La segunda interrogante al respecto fue: ¿Ha recibido usted alguna vez algún beneficio concreto del Seguro Social? Las respuestas, fueron: Si, 73%; mientras que 27% contestó negativamente.

Curiosamente, a pesar del alto índice que asegura haber recibido algún beneficio del sistema actual de seguridad social, ante la pregunta ¿Considera usted que la seguridad social en Venezuela funciona?, sólo 11% dijo que sí, mientras que un sólido 82% respondió que no y 7% se abstuvo de responder.

Seguidamente, se preguntó a los entrevistados si conocían el contenido de la reforma del Sistema de Seguridad Social. En este punto, un reducido 28% aseguró tener conocimiento, frente a un 64% que dijo no conocer sobre la reforma y a un 8% que no respondió.

Profundizando más sobre la materia, se planteó, ¿Cree usted que con la aprobación de la nueva Ley Marco de Seguridad Social Integral y la creación de los sub-sistemas se verá usted realmente beneficiado? Cabe resaltarse aquí el escepticismo de los entrevistados, ya que sólo un 29% contestó creer que el cambio sería beneficioso, ante un 64% que dijo que no habría mejoras, al menos para ellos y un 37% que no respondió.

A los que contestaron negativamente, se les pidió que dieran algunas razones por las que pensaron que el cambio en el sistema no mejoraría las cosas. Aquí, encontramos respuestas muy variadas, las cuales podrían englobarse en tres áreas básicas: 10% consideró que el sistema estaría condenado al fracaso debido a la corrupción administrativa. 5% manifestó que el problema estaba en la falta de voluntad política para adelantar el proceso y finalmente, 15% no explicó mayores causas para el fracaso, pero dijo dudar del éxito de las reformas ya que no creía en las mismas por simple escepticismo.

Para finalizar el cuestionario, se incluyó la siguiente pregunta ¿Cree usted que la gestión de los regímenes de protección social deberían ser públicas, privadas o mixtas? Las respuestas fueron: Pública, 26%; Privada, 28% y Mixta 42%. 4% no respondió.

El análisis de las respuestas nos da algunas pistas para ciertas conclusiones, las cuales se buscan interpretar en esta investigación y que además pueden ser un punto de partida para un estudio más detallado que pudiese realizarse a futuro. Pasemos a revisarlas individualmente.

• Podemos observar que una amplia mayoría percibe al sistema actual como agotado. Aún entre aquellos que de alguna forma se han beneficiado del actual IVSS se comparte la idea de que el sistema de seguridad social en Venezuela no sirve.

Diferentes autores han coincidido en el hecho cierto de que los sistemas tradicionales de seguridad social implantados en América Latina, los cuales en sus inicios eran altamente prometedores, han fracasado básicamente por razones financieras, combinadas con fallas estructurales del sistema, desviaciones e incapacidad y baja cobertura global. En tal sentido, citamos a Carmelo Mesa Lago, quien plantea: "La eliminación, o al menos la reducción de esos riesgos, ha sido desde hace muchos años tanto un objetivo principal de la política social como uno de los más importantes criterios para juzgar el desarrollo social alcanzado por una sociedad; la creación de instituciones y mecanismos especializados para responder a estos fines evolucionó rápidamente durante este siglo en los países actualmente desarrollados para cubrir el vacío dejado por el debilitamiento o la desaparición de instituciones tradicionales que cumplían tales funciones en el pasado..." "En América Latina también se han realizado esfuerzos importantes para desarrollar los sistemas de seguridad social. Pero como consecuencia de la forma en que se llevó a cabo el desarrollo de los mismos - basado en el modelo "bismarckiano" del seguro social - aparecieron dos problemas principales y estrechamente vinculados que en mayor o menor grado afectan a todos ellos: la escasa cobertura y el déficit financiero." (Mesa Lago, C. En Kliksberg, B., compilador. Pobreza: Un Tema Impostergable, FCE, México 1993).

La Seguridad Social en Venezuela requiere un cambio de 180°. Ella misma se encargó de demostrar que en las condiciones en que se manejaba no podía continuar. Cada día se hacía más deficitaria y solucionaba menos los problemas concretos de la gente. Perdió su norte y su objetivo. Por ello, no ha quedado otra alternativa que su sustitución.

Si revisamos las cifras del actual sistema venezolano, se entienden las razones financieras del problema: Según estimaciones del Dr. Carlos Brillembourg, planteadas en el Foro Internacional "Hacia un Nuevo Financiamiento de la Atención Médica", que organizara el CEDICE recientemente, la situación está estructuralmente colapsada. En tal sentido, la Venezuela actual cuenta con aproximadamente 25 millones personas, pero la fuerza de trabajo en nuestro país es de apenas 8 millones, quienes son aptos para el trabajo. De ellos sólo cotizan en la actualidad 2,5 millones en el Seguro Social. Por otra parte, los jóvenes que no cotizan por no estar en edad de trabajar, son alrededor del 50%. Además, de los que trabajan en el área formal, el 90% cuenta con ingresos inferiores a 400 mil bolívares. Concretamente, el sistema actual está basado en cotizaciones con un salario promedio de 150 mil bolívares. La tasa de cotización al IVSS es de 6,25%, lo cual asciende a una cotización anual de Bs. 112.500. Si observamos sólo el caso de la salud, vemos que el gasto médico promedio en Venezuela es de Bs.350.000 anuales. A ello se suma que el IVSS maneja alrededor de 77 ambulatorios y 312 hospitales, la mayoría de ellos con graves fallas estructurales y de dotación. El costo real de la salud en Venezuela es de aproximadamente US$ 2.200 millones, lo que implica un déficit de aproximado de US$ 1.300 Millones (considerando el mismo 6,25% en la cotización en la seguridad social).

Por su parte, el Director de la Coordinación de Seguridad Social, Luis Eduardo Díaz, hace pocos días declaró en un periódico nacional sobre la importancia de que los sub-sistemas de salud, pensiones y paro forzoso comiencen a funcionar en 1999 argumentando que "Una demora significaría pagar un déficit mayor para el IVSS, previsto en 278 millardos de bolívares el próximo año, aun sumando los ingresos de todos los cotizantes..." (Entrevista en El Universal el 13-07-98)

El gran reto del sistema es entonces lograr ser eficiente, para ser por ende atractivo. Esa será la vacuna contra los problemas de cobertura. No sólo se afiliarán aquellos trabajadores que configuran la economía formal, sino que también quienes laboran por cuenta propia y los del sector informal se sentirán motivados a afiliarse en forma voluntaria. Superado este obstáculo, sólo quedará asegurarse de que el sistema que se configure sea sencillo en su operación y que se fomente además la calidad para buscar la lealtad del cliente vía competencia.

• Por otra parte, se aprecia un gran desconocimiento por parte de los entrevistados en cuanto al contenido de la reforma, lo cual es preocupante si consideramos la importancia de la opinión pública en un proceso tan esencial como el de reforma del sistema de la seguridad social.

La seguridad social ha sido tradicionalmente uno de los sistemas menos conocidos por la gente en Venezuela, a ello se suma el hecho de que la reforma se ha manejado con excelente consenso entre gobierno, congreso, empresarios y trabajadores, pero con muy poca información y difusión hacia el público en general, hacia la gente común. En la actualidad el proceso de reforma que viene planteándose en el área cuenta, entre sus múltiples factores de riesgo, con profundas dudas por parte de los venezolanos, quienes no creen posible que un proyecto tan ambicioso y complejo como este pueda funcionar en un país en el que por lo visto, salvo pocas excepciones, "las cosas no funcionan"...

• Otro de los puntos interesantes del estudio, es el escepticismo generalizado sobre un potencial beneficio personal o directo como resultado de la reforma, ya que sólo un reducido grupo cree que se beneficiaría del mismo.

En Venezuela los sueldos y salarios estaban bonificados, lo que se corrigió recientemente. Sin sueldos y salarios medianamente sólidos no puede haber cotización para la Seguridad Social. Hoy el trabajador siente lógicas dudas sobre la conveniencia del sistema, ya que existe, como se ve en el sondeo de opinión un escepticismo generalizado, el cual se justifica por la tradición de un sistema que no ha servido, junto al temor de que los descuentos que se hagan a los salarios sean demasiado altos, dejando al ingreso mensual real reducido sustancialmente.

Venezuela es uno de los últimos países en emprender el proceso de reforma. Por ello no puede darse el lujo de equivocarse. Es indispensable seguir de cerca la experiencia de otros países, especialmente de los relativamente recientes casos latinoamericanos que han emprendido reformas exitosas. Es indispensable el cambio del modelo de seguridad social, pero no basta la modificación legal, sino que se requiere la toma de conciencia por parte de todos los sectores del país para construir el consenso nacional partiendo de la educación ciudadana

• Queda claro por otro lado, que la gente percibe al sector político y a los entes relacionados con el Estado como factores que podrían trabar el proceso. Concretamente, se planteó por los entrevistados "corrupción y falta de voluntad política", mientras que otro importante grupo se manifiestó dudoso ante el proceso sin dar detalles.

Los cambios en general tienden a dificultarse por las presiones políticas de quienes tienen intereses en el sistema actual. Sin embargo, luego de largos años de errores y de ineficiencia institucional, después de cientos de noticias nacionales e internacionales sobre la inoperancia de nuestra Seguridad Social, incluyendo fotografías y filmaciones de los llamados "viejitos" desfilando con cruces en sus espaldas para protestar por sus bajas pensiones, por fin la Seguridad Social se convirtió en un tema de agenda entre los decisores del país y ha calado profundamente en la opinión pública nacional. La Seguridad Social está dentro de esa jerarquía de prioridades tanto de la administración actual , como necesariamente de la que está por venir.

Además, los avances en el área han sido resultado de un interesante proceso de consenso social, el cual ha producido resultados sólidos y de difícil regreso. Ha imperado el diálogo como respuesta democrática a las diferencias económicas, políticas y sociales existentes. Sin embargo, hace falta garantizarle al país y a los particulares dispuestos a participar en el proceso que habrá normativas y reglas transparentes. Es indispensable asegurar de ahora en adelante, que no habrá incertidumbre institucional, tan frecuente en nuestro país y en general en América Latina. Esos riesgos institucionales que no son otra cosa que "la incertidumbre de los actores económicos que es causada por reglas que, en general, funcionan defectuosamente y por la indiscreción ilimitada del gobierno para cambiar prácticamente cualquier regla, en cualquier momento y por cualquier razón. Esos riesgos institucionales son un riesgo para la economía, ya que reducen la inversión y limitan los efectos de propagación de la inversión que queda. Puesto que este tipo de incertidumbre está profundamente arraigado en todo el sistema jurídico, afecta a todo el mundo, desde el hombre de la calle hasta los miembros de las élites nacionales." (Borner, Brunetti y Weder: Obstáculos Institucionales al Crecimiento de América Latina, CINDE, 1993).

También grave ha sido la percepción de la gente sobre la corrupción administrativa. Gran parte de la desconfianza del venezolano tiene su origen en el hecho de considerar a sus gobernantes como vinculados a hechos de malos manejos de los recursos públicos. Lamentablemente esta percepción ha tenido bases sólidas en la práctica, puesto que en varias ocasiones los fondos del IVSS han sido la "caja chica" de los gobiernos o se han desplazado hacia otras necesidades. Hoy, entre los puntos más positivos de la reforma está el hecho de que los fondos están "blindados" por la propia ley y las superintendencias en cada uno de los sectores. A ello debe sumarse una profunda revisión de nuestro poder judicial, para rescatar la idea de justicia y de seguridad jurídica en nuestro país.

Otro punto delicado es que existen graves problemas con la pesada carga burocrática existente y sumado a ello una tecnología obsoleta. Para complicar aún más el cuadro, la situación macro-económica difícil influye en los planes de inversión del Estado venezolano. Problemas que sólo podrán enfrentarse en la medida en que la reforma avance y produzca su propia ola de modernización, tanto en el manejo financiero del asunto, como en el equipamiento tecnológico requerido.

Parte de la solución está también en consolidar el proceso de descentralización, permitiendo a los Estados y a los Municipios asumir cada día mayores responsabilidades, las cuales podrán llegar directamente hasta los usuarios y a las comunidades, incorporándolos directamente en la administración y control de los servicios. En el caso específico de la salud, comparto el criterio manejado por uno de los actores que más ha contribuido al actual proceso de reforma, el Dr. Arístides Hospedales, quien ha dicho en varias ocasiones que debe profundizarse la descentralización hasta la última unidad operativa, dándole autonomía funcional y de operación al propio ambulatorio u hospital. En tal sentido, se debe pensar en ir más allá del propio Municipio. Este proceso debe acompañarse por supuesto de un claro sistema de incentivos que apoye y motive a la eficiencia. Así, se podrá acabar con el sistema actual que subsidia la ineficiencia en la prestación de la salud, financiando por igual a los centros que funcionan y a los que no lo hacen; cancelando sueldos y salarios a quienes trabajan y a quienes no. Debe entonces pasarse de subsidiar la oferta para subsidiar a la demanda, dejar de financiar a los hospitales para financiar a los enfermos, lo que ya se ha logrado en prácticamente toda América Latina. Debe buscarse además, la recuperación de fondos y la autogestión.

• Para finalizar el análisis debe resaltarse que un gran porcentaje considera conveniente que la gestión de los sub-sistemas se lleve a cabo de manera "mixta" entre el sector público y el privado.

Según estimaciones de diversos legisladores y actores involucrados está a punto aprobarse el sub-sistema de Salud, al cual seguirá el de Pensiones quedando pendiente continuar a mediano plazo con los de Recreación, Paro Forzoso y Vivienda. Es decir, las prioridades, como es lógico por su extrema urgencia, han sido la salud y pensiones.

En cuanto a la gestión de los mismos, la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral deja muy claro que podrá ser pública, privada o mixta. Un gran avance de la reforma sin dudas el abrir las puertas a la incorporación del sector privado, lo cual es percibido por la gente como positivo, ya sea individualmente o en conjunto con entes públicos. Sobre el particular, es urgente la consolidación de una gerencia eficiente, independientemente del sector, pero comprometida con unos objetivos concretos, con un método de acción, que tenga como meta al ciudadano y su bienestar. Es indispensable el estímulo a la inversión privada en el área. Nuestro país cada día se aleja más de la absurda concepción, que compartíamos con otras naciones latinoamericanas hace no mucho tiempo, de considerar a la inversión privada como algo de lo que debe desconfiarse, tendencia negativa que todavía persiste en algunos sectores y "lleva a percibir el éxito en el mundo de los negocios casi siempre como una confabulación más o menos fraudulenta en contra de los intereses del cuerpo social; el éxito empresarial, efectivamente, casi nunca es visto como lo que es, como una recompensa que otorga la comunidad a quien está entregando al mercado algún bien o servicio en términos más convenientes que el resto de la competencia..." (Piñera, J. El Cascabel al Gato: La Batalla por la Reforma Previsional en Chile, 1995).

Debe insistirse en que el proceso de reforma se inició con buen pie, ya que, como pocas veces, la dirigencia política, gubernamental, empresarial y laboral ha realizado una importante función de diálogo y acuerdo para rediseñar las estructuras del sistema y concretamente para hacerlas más eficientes, pero este proceso debe continuar con la creación de una nueva cultura, tanto en el servidor público como en el gerente privado, que busque obtener resultados y que fomente la innovación en la prestación del servicio en función de la satisfacción del ciudadano. Todo ello parte de crear un clima de competencia regulada, no sólo entre particulares, sino entre el sector público y el privado, cuyo norte sean los usuarios debidamente asistidos. Esto sin duda alguna estimulará la calidad.

En cuanto al Estado, como se dijo anteriormente, deberá garantizar bases sólidas, reglas claras y transparentes en el nuevo sistema de seguridad social, además de ser un ente rector y regulador del sistema, pero sin abandonar su responsabilidad hacia los que no pueden afrontar las exigencias del sistema por sí solos, es decir la población más pobre. Por otro lado, deberá ser estricto en la aplicación y evaluación de la nueva Seguridad Social. Para ello, la Evaluación constante del programa es importante. Adjudicar y tomar códigos internacionales que permitan comparar en base a evaluaciones permanentes a nuestro sistema frente al de Colombia, Chile, USA, España, etc.

Claramente expresa la Ley que al Estado corresponde la rectoría, dirección, coordinación y control del sistema. En tal sentido, no cabe duda que como afirma el Ministro Petkoff: "la política general de seguridad social es una atribución del Estado independientemente de que la presencia del tripartismo en los organismos de administración sea necesaria y sea conveniente que participen en ésta trabajadores y empleadores, pero la atribución que corresponde al Estado de regir el sistema, es indelegable." (Petkoff, T. Prólogo de Concheso, A. Misión Imposible, CEDICE, Editorial Panapo, 1998).

Para finalizar, cito algunas reflexiones formuladas por otro de los protagonistas del entendimiento social que dio origen a la reforma de la seguridad social en Venezuela, Aurelio Concheso quien plantea que "...Venezuela tiene la oportunidad de entrar al nuevo siglo con una legislación laboral y de seguridad social a tono con los tiempos, lo que indudablemente se reflejará en mayor productividad económica y en un creciente nivel de bienestar de sus ciudadanos, montados ambos sobre bases firmes y sostenibles. Para que todo esto suceda, sin embargo, la tarea no ha terminado sino que apenas comienza. Los retos los tenemos por delante." (Concheso, A. Misión Imposible, CEDICE, Editorial Panapo, 1998).

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