Reform, Erweiterung, Identifikation.

Bemerkungen zu Gegenwart und Zukunft der EU.

Von Maximilian Müller-Härlin

Noch vor wenigen Jahren wurden die größten Probleme der Europäischen Integration mit den zwei Begriffen "Vertiefung" und "Erweiterung" bezeichnet. Von "Vertiefung" will inzwischen außer einigen Politologen niemand mehr sprechen, "Reform" hat den Begriff abgelöst, und zwar, weil ein drittes Problem immer mehr ins Bewußtsein drängt: Die mangelnde Identifikation mit der EU. "Vertiefung" ist nicht mehrheitsfähig, weil damit die Übertragung weiterer Kompetenzen an "Brüssel" verbunden wird, und "Brüssel" steht schlecht da.

Der Beitrag setzt sich kritisch mit jenen Vorschlägen zur Stukturreform auseinander, die einen Beitrag zur Stärkung des Identifikationspotentials der EU leisten wollen. Ausgangspunkt ist einerseits die Dringlichkeit der Reformen und andererseits der Verlust an Identifikation, der seit Jahren zunimmt. Insofern handelt es sich hierbei um eine kritische Bestandsaufnahme, die das Normative weitgehend anderen überläßt.

Der immer häufiger zu hörende Begriff "Reform" verweist nicht nur auf eine semantische Differenz zu "Vertiefung", sondern auch zu "Integration." Seit den 50er Jahren war "Integration" der am meisten gebrauchte Begriff für die hauptsächlich ökonomische Einigung europäischer Länder, die sich von Anfang an als Einigung Europas verstand. Dieser Prozeß kam immer wieder ins Stocken, trat auf der Stelle, und folgte dann doch immer wieder der einfachen, aber höchst funktionalen Logik einer Kompetenzerweiterung auf supranationaler Ebene, sei es auf der Konferenz von Messina 1955, die von der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) überleitete, sei es im gemeinsamen Integrationswillen Giscard d’Estaings und Helmut Schmidts, der zum Europäischen Währungssystem (EWS) 1978/79 führte, das in seinen stabilen Zeiten Mitte der 80er Jahre einer Währungsunion sehr nahe kam. Nicht, daß sich jeder folgende Schritt zwangsläufig aus dem vorhergehenden ergab, aber im wesentlichen brach keiner mit der Logik: "Der Bestand plus X", auch die Vertragsänderung von Maastricht nicht, in der die Währungsunion festgeschrieben wurde. Im Begriff "Reform" wird nun aber auch der Bestand erstmals nicht nur von Kritikern, sondern auch von Verantwortlichen in Frage gestellt, und zwar in einem Moment, in dem die Beitrittskandidaten gehalten sind, diesen Bestand - den acquis communautaire - am besten noch vor ihrem Beitritt in die nationale Rechtsordnung zu integrieren, und jene Voraussetzungen zu schaffen, die eine Integration in die Strukturen der EU nach ihrem Beitritt geräuschlos ermöglichen. Dabei machen die Beitrittskandidaten ohnehin den wenigsten Lärm.

Von EU-Seite wurde der Bestand in Frage gestellt, als sich abzeichnete, daß mit der gegenwärtigen Agrar-Politik der Beitritt der Mittelosteuropäischen Länder nicht zu finanzieren sei. Butterberge und Weinseen hatten nicht genügt, um eine Revision durchzusetzen. Als man aber realisierte, daß in Polen, dem mit knapp 40 Mio. Einwohnern weitaus größten Land der ersten (und zweiten) Erweiterungsrunde - 26% der Erwerbstätigen von einer Landwirtschaft abhängen, die nur 7% zum BIP beiträgt, war der Wille zur Veränderung da, weil kaum eines der jetzigen Mitgliedsländer bereit ist, mehr zu zahlen als bisher. Auf der anderen Seite sträuben sich die Nutznießer der verfehlten Agrarpolitik, die in allen Ländern, an erster Stelle aber in Frankreich zu finden sind, eine grundlegende Reform mitzutragen. Diese oft beschriebene Situation ist das zentrale Dilemma der EU. Dabei ist inzwischen kaum mehr umstritten, daß der Weg zu direkten Einkommensbeihilfen statt ertragsbezogenen Subventionen und zu einer Rückkehr der Subventions-Verantwortlichkeit in die Mitgliedstaaten, wenn nicht in die Regionen führt, zumal die Staats- und Regierungschefs die Obergrenze des EU-Haushaltes "eingefroren" haben. Aber die Umsetzung kommt kaum voran. Wäre man in diesem Feld weiter, könnte man sich stärker auf die Erweiterung der EU konzentrieren.

Aber der bevorstehende Beitritt der Mittel-Osteuropäischen Länder (MOE) stellt nicht nur den Bestand der bisherigen Agrarpolitik in Frage, sondern die institutionelle Verfaßtheit der EU. Die bisherigen Entscheidungsmechanismen stammen aus einem "Europa der Sechs", das von Deutschland und Frankreich auch dann noch geformt werden konnte, als es zu einem "Europa der zwölf" geworden war, zum einen, weil die Kompromisse zwischen den zwei unterschiedlichen Staaten zumeist auch für die anderen tragbar waren, zum anderen, weil sie zusammen lange Zeit knapp die Hälfte der Wirtschaftskraft der EU darstellten, und schließlich, weil Großbritannien zwar gerne ausscherte, sich aber kaum je mit Alternativvorschlägen hervortat. Dieses "Modell" wurde durch die letzte Erweiterungsrunde 1995 um Österreich, Finnland und Schweden nicht wirklich in Frage gestellt. Erst mit der nächsten Erweiterungsrunde wird alles anders: Kamen 1995 24 Millionen Menschen dazu, werden es nun 60 Millionen neuer "Unionsbürger" sein, traten 1995 Länder bei, deren Lebensstandard zuvor eher über als unter dem EU-Durchschnitt gelegen hatte, werden nun alle Beitrittsländer unter den jetzigen "Schlußlichtern" Portugal und Griechenland liegen. Die verschiedenen Regierungen ziehen daraus unterschiedliche Schlußfolgerungen für die Struktur der EU, auch wenn sie sich grundsätzlich darauf geeinigt haben, daß die Zahl der Kommissare künftig nicht mehr derjenigen der Mitgliedsländer entsprechen müsse und die Zahl der Parlamentarier 700 nicht übersteigen dürfe (Art. 189 EUV). Um handlungsfähig zu bleiben, müßten - so eine weitverbreitete deutsche Meinung - die Mehrheitsentscheidungen des Rates der Europäischen Gemeinschaften von der Ausnahme zur Regel werden, irgendein Mitglied werde sonst immer blockieren. Von britischer Seite hingegen wird offen ausgesprochen, daß die zu erwartende erhöhte Konsenssuche in britischem Interesse liege; der Bestand werde erhalten, die weitere Integration verlangsamt. Kleine Länder wie die Benelux-Staaten fürchten, in der erweiterten EU gehe ihre Stimme völlig unter.

Reform und Identifikation sind eng miteinander verbunden. Das eine gelingt nicht ohne das andere. Und die Reform stockt, weil die Identifikation - und das heißt auch die politische Unterstüzung - gering ist.

Helmut Kohls vielzitierte Worte, Europa bzw. im Zweifelsfalle auch die Währungsunion, sei eine Frage von Krieg und Frieden, sind Ausdruck einer Generation, deren Erfahrungshorizont der II. Weltkrieg und der Kalte Krieg bildet. Die wirtschaftliche Integration wurde zum einen durch die historische Überwindung einer deutsch-französischen Konfrontation legitimiert, die man gerne und falsch als "jahrhundertealt" bezeichnete und zum anderen durch die Frontstellung zum "Ostblock". Wenig später kam der große wirtschaftliche Erfolg hinzu. Für alle, besonders aber für die Jüngeren, haben diese drei Momente stark an Überzeugungskraft eingebüßt. Es war ja die Leistung der Nachkriegsgeneration, daß jeder Krieg zwischen Mitgliedern der EU undenkbar geworden ist, und dies nicht nur aus ideologischen, sondern aus Gründen der rechtlichen, wirtschaftlichen und kommunikativen Verflechtung. So undenkbar, daß die Jüngeren heute einfach nicht mehr daran denken. Es nützt nicht viel, sie an den Krieg zu erinnern. Er ist für sie Geschichte. Bald können nicht einmal mehr die Großeltern davon erzählen. Auch der Krieg im ehemaligen Jugoslawien und im Kosovo kündete nicht von neuen europäischen Verhältnissen, sondern von alten. Als Warnung an die EU-Bürger taugt er nicht. Ebenso hat die wirtschaftliche Legitimation starke Einbußen erlitten. Die heute 20-30jährigen wissen, daß sie in einer Zeit aufgewachsen sind, in der die Arbeitslosigkeit und Arbeitsplatzunsicherheit wesentlich geringer waren als heute. Geringer war damals zugleich der Grad der europäischen Integration. Die Jüngeren wissen, daß ihre Eltern demnächst eine Rente ausbezahlt bekommen, von der sie nur träumen können. Der Versuch einer ex-negativo-Rettung der wirtschaftlichen Legitimation, ohne Integration wären die Probleme vielleicht noch größer, ist nur was für Intellektuelle. Schließlich der Kalte Krieg. Feind und Freund waren ziemlich eindeutig definiert. Deutschland als Nationalstaat existierte nicht und es war in beiden Teilen hochgradig von anderen abhängig. Auch der Aktionsradius der anderen westeuropäischen Staaten war spätestens seit dem Ende der Kolonialzeit ziemlich genau abgesteckt. Erst nach dem Ende des Kalten Krieges, erst nach 1989, verbreitete sich der Begriff "Globalisierung", erst danach spricht man von einer möglichen Krise westlicher Demokratie, erst danach verstieß Frankreich gegen eine gemeinsame Abmachung über Atomversuche, erst danach kam in Deutschland ein sozialdemokratischer Kanzler an die Macht, der den Begriff der "nationalen" bzw. "deutschen Interessen" in den 10 Monaten seiner Amtszeit häufiger gebraucht hat, als sein konservativer Vorgänger in 16 Jahren.

Heute geht der Blick zum einen stärker über die EU hinaus, zum anderen richtet er sich - trotz gegenläufiger Tendenzen - wieder stärker auf den Nationalstaat. Gegen alle Verheißungen einer politischen Einigung ist Europa vom geistigen Konzept zum "Standort" mutiert. Zusammenfassend läßt sich sagen: Die klassischen Legitimationsmuster der EU, auf die man allzu lange vertraut hat, sind weggebrochen, neue aber noch nicht ausgereift. Dieser Probleme sind sich Politiker, Wissenschaftler und Bürger vielfach bewußt. Vier Vorschläge beherrschen die Diskussion.

Wenn von der mangelnden Akzeptanz der EU, von der fehlenden Identifikation mit "Europa" die Rede ist, wird seit vielen Jahren gerne das Wort vom "Demokratiedefizit" eingebracht. Und auch wie es zu beheben sei, wissen die Kritiker: Die Rechte des Europäischen Parlaments müßten gestärkt werden, lautet der häufigste Vorschlag.

Daß mit der Stärkung des Parlaments die Identifikation mit der EU erhöht würde, ist indes unwahrscheinlich:

• Die Beteiligung an der Wahl zum Europäischen Parlament 1999 war in allen beteiligten Ländern gering, obwohl das Parlament durch seine kritische Haltung zur Kommission öffentlich präsenter war als zuvor und obwohl es der Amsterdamer Vertrag zum stärksten Parlament seit seinem Bestehen macht. Künftig fällt kaum eine Entscheidung ohne seine Mitwirkung. Das ist vielen Kritikern entgangen.
• Die Stärkung des Parlaments allein würde nichts am Image von "Brüssel" ändern. Auch ein gestärktes Parlament bräche nicht mit der Logik des Binnenmarktes, insofern diese zu Übernormierungen geführt hat. Und ob ein stärkeres europäisches Parlament frühzeitig Korruption aufgedeckt hätte, ist ebenfalls zweifelhaft. Weder ist Korruption von der Kommission erfunden, noch durch demokratisch gewählte Parlamente immer verhindert oder aufgedeckt worden.
• Ein gestärktes europäischen Parlament könnte nicht verhindern, daß "Brüssel" in allen Mitgliedsländern oft ein brauchbarer Sündenbock ist und deswegen alle Mühe hat, von seinem Negativimage loszukommen.

Dabei haben die meisten Kritiker des Demokratiedefizits das zentrale Problem der von ihnen bevorzugten Demokratisierung nicht verstanden. Nur wenn das Ziel ein wie immer gearteter Staat wäre, dürfte das Europäische Parlament zu einem echten Parlament ausgebaut werden. Es würde dann von einem europäischem Volk gewählt, das für das Bundesland Luxemburg einen einzigen Abgeordneten wählte, für das Bundesland Deutschland aber 200 - derzeit stellt Deutschland 99 Abgeordnete, Luxemburg 6. Das wäre so, weil zu den Grundlagen des Parlamentarismus die Gleichheit der Stimmen gehört, die zwar in keiner Demokratie voll verwirklicht ist (in Deutschland zum Beispiel auf Grund der 5%-Hürde und der Überhangmandate), die aber in einem europäischen Staat nicht unterminiert werden könnte, ohne ein neues Legitimationsdefizit zu kreiren. Die Zielvorstellung "europäischer Staat" verliert aber zunehmend Anhänger. Der Begriff "Vereinigte Staaten von Europa" ist völlig aus der Debatte verschwunden, auch der Begriff "Bundesstaat" wird nur noch mit Vorsicht gebraucht. Dahinter steht nur zum Teil eine grundsätzlich ablehnende Haltung, zum Teil aber das zunehmende Bewußtsein, einen ganz neuen Zusammenschluß zu schaffen, ein Gebilde "sui generis".

Hinzu kommt, daß nicht nur in Großbritannien die weitere "Abgabe von Souveränität" momentan wieder höchst umstritten ist. Die MOE-Länder wollen "zurück nach Europa", aber nicht ihre gerade wiedergewonnene Souveränität aufgeben, die im übrigen - erstmals in der Geschichte vieler MOE-Staten - die Rechtsstaatlichkeit und Demokratie verbürgt, in einem Maße, wie es die EU bis auf weiteres gar nicht verbürgen könnte. Auch wenn die Mitgliedsländer der EU immer mehr Aufgaben übertragen haben und die EU darüber hinaus einige andere an sich gezogen hat, bleiben sie "Herren der Verträge" und wollen es bleiben. Solange das der Fall ist - allerdings nur solange - ist es demokratisches Gebot, das europäische Parlament nicht noch weiter zu stärken, sondern darauf zu achten, daß die nationalen und regaionalen Parlamente im Prozeß der europäischen Integration nicht an Einfluß verlieren, sondern - vor allem auf regionaler Ebene - möglichst dazugewinnen. Daß die nationalen und - vor allem in Deutschland - auch die allerdings hierzulande am stärksten ausgeprägten regionalen Parlamente im Laufe der letzten Jahrzehnte einen Bedeutungsverlust hinnehmen mußten, liegt allerdings weniger an "Brüssel", als an der Entwicklung der Demokratie, die in Deutschland besonders stark zu einer Parteiendemokratie geworden ist, mit dem Bundestag als ihrem "Versammlungsort". Auch der Umstand, daß sich die Minister in Brüssel von der Kommission regelmäßig über den Tisch ziehen lassen, indem sie deren Vorschläge reihenweise ohne Aussprache passieren lassen, ist nicht die Schuld einer bürokratisch gut organisierten und - wie andere auch - auf ihre Interessen bedachten Organisation, sondern der offenkundig in diesen Fragen weniger gut informierten Ministerien. Die Frage, was das Demokratiedefizit ausmacht, läßt sich deshalb nicht ganz leicht beantworten, zumal in einer Zeit, in der aus vielerlei Gründen die Demokratie in ihrer jetzigen Verfassung selbst als defizitär angesehen wird. Umgekehrt ist die Behauptung von der notwendigen Stärkung des Europäischen Parlaments in ihrer Uninformiertheit selbst Ausdruck einer nationalen Perspektive, die Demokratie nur in Analogie zum Staat denken kann. Wie man die EU demokratisieren will, hängt zum einen grundlegend davon ab, welche gegenwärtige und zukünftige Rolle man ihr zuweist und zum anderen, wie man die Demokratie generell stärken will. Hier berührt sich die Diskussion mit der Forderung nach der wie immer gearteten Bürgergesellschaft.

Unter den Vorschlägen, wie die Identifikation mit der EU zu erhöhen sei, drängt die Idee einer europäischen Verfassung immer mehr in der Vordergrund. Sie ist alt, aber die Diskussionspunkte haben sich mit fortschreitender Integration verändert. In den 50er Jahren, als noch häufig vom künftigen "Bundesstaat" oder den "Vereinigten Staaten von Europa" die Rede war, wäre eine Europäische Verfassung - so die optimistischen Befürworter - dem Willen des entstehenden europäischen Volkes entsprungen und von ihm abgestimmt worden, nachdem eine verfassungsgebende Versammlung bestimmt hätte, wie der künftige Staat beschaffen sein solle. Davon ist heute zumindest aus zwei entscheidenden Gründen keine Rede mehr.

Erstens ist man bescheidener geworden. Trotz der proklamierten "Unionsbürgerschaft" (Art. 2 EUV) glaubt kaum einer daran, daß in absehbarer Zeit die Formierung eines "europäischen Volkes" zu erwarten ist, fürs nächste geht es mittlerweile nur noch um die Formierung einer "europäischen Öffentlichkeit". Damit stellt sich einmal mehr die Frage: Wer gibt sich die Verfassung und für welches Gebilde? Diese Schwierigkeit kommt im Vorschlag der CDU-Politiker Schäuble und Lamers zum Ausdruck, wenn sie von der Notwendigkeit sprechen, einen "Verfassungsvertrag" zu schaffen. Verfassungen werden üblicherweise abgestimmt, nicht vertraglich geregelt. Die Legitimierung einer Verfassung durch das Votum der Staats- und Regierungschefs mag in Deutschland weniger seltsam erscheinen als anderswo, weil über das Grundgesetz bekanntlich nicht das Volk, sondern die Landtage abgestimmt haben. In Ländern wie Dänemark oder Frankreich, in denen Referenden eine wichtige Rolle spielen, dürfte eine solche Idee kaum eine Mehrheit finden.

Der zweite Grund, warum heute über eine Europäische Verfassung ganz anders diskutiert wird als in den 50er und noch in den 80er Jahren, ist der Umfang, den der Vertrag über die Europäische Union (EUV) einerseits und die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) andererseits angenommen haben. Der Vertrag schreibt inzwischen genau fest, wie die Europäische Union organisiert ist - das entspricht in etwa dem zweiten Teil des Grundgesetzes, dem Staatsorganisationsrecht. Er proklamiert zudem bestimmte Ziele, geht also über technische Regelungen hinaus. Die Hauptforderung lautet deshalb meist auch, in eine Europäische Verfassung müßten die Grundrechte integriert werden. Diese Forderung vernachlässigt häufig das, was man als "europäische Grundrechtssituation" bezeichnen könnte. Sie ist erstens dadurch geprägt, daß der Grundrechtsschutz in allen Mitgliedsländern, ebenso wie - inzwischen - in den Ländern der ersten Beitrittsrunde, sehr hoch ist. Sie hat sich zweitens dadurch entscheidend verbessert, daß seit 1990 jeder einzelne Bürger eines Mitgliedslandes des Europarats, das eine entsprechende Konvention unterzeichnet hat, vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) in Straßburg die Verletzung seiner Rechte aus der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) geltend machen kann. Und sie ist - drittens - dadurch gekennzeichnet, daß der Europäische Gerichtshof seit vielen Jahren in seiner Rechtsprechung eine Art Grundrechtskatalog entwickelt hat und zwar im Rückgriff auf die EMRK und auf Grundrechte, wie sie die nationalen Verfassungen festschreiben. Daraus ergeben sich zwei entscheidende Fragen: In welchem Verhältnis stünden der EuGH und der EGMR, wenn eine Verfassung der Europäischen Union eigene Grundrechte statuierte, die mehr als Postulat sein wollen? Diese Frage läßt sich wahrscheinlich politisch lösen. Schwerer wiegt die zweite: Was wäre dadurch gewonnen? Zunächst kann man sagen: Nichts, wenn nicht der EuGH massiv gestärkt würde, denn schon jetzt dauert ein Verfahren oft Jahre. Ob für diese Stärkung allerdings der politische Wille vorhanden ist, in einem Moment, da die Rechtsprechung des EuGH eher als exzessiv wahrgenommen wird, scheint höchst zweifelhaft. Entscheidender noch ist die Folge-Frage: Was hat der einzelne Unionsbürger davon, wenn er sich hinfort nicht nur auf die Grundrechte berufen kann, die ihm aus der nationalen Verfassung und der EMRK erwachsen, sondern auch aus einem etwaigen "Verfassungvertrag" ? Er dürfte zunächst einmal verwirrt sein.

Roman Herzog hat vorgeschlagen, neben einem kurzen Text gemeinsamer Grundwerte, einen "kurzen Katalog der europäischen Kompetenzen" zu entwickeln. Auch das klingt schön, wirft aber nur noch mehr Fragen auf. Diese Kompetenzbestimmung hätten die Politiker in Maastricht und in Amsterdam dem EUV einschreiben können; dafür braucht es keinen eigenen "Katalog" (Herzog vermeidet den Begriff Verfassung). Sie haben es aber nicht getan. Einer der wichtigsten Gründe dafür wiederum ist, daß solche Kompetenzabgrenzungen bisher nicht funktioniert haben. Der EuGH hat seine Grundrechtsprechung ohne jeden Auftrag der Staats- und Regierungschefs entwickelt - im Nachhinein sind ihm alle dankbar dafür. Kommission, Parlament und Ministerrat haben eine europäische "Umweltpolitik" aus der vagen sogenannten "Generalermächtigung" legitimiert (Art. 308 EUV) - auch das ist im Ergebnis kaum umstritten. Des weiteren gibt es Bereiche, die sich durch eine noch so genaue Kompetenzabgrenzung nicht regeln lassen. So existiert mittlerweile eine europäische "Sozialpolitik", die aus Maßnahmen der EU in anderen Bereichen und nationalen Anpassungsreaktionen besteht, die zumeist gar nicht als solche erkannt wurden. Kurz um: Man keine eine Verfassung wollen, muß sich aber im Klaren sein, daß sie ganz wesentlich symbolische Bedeutung haben wird. Dabei kommt hinzu, daß vom symbolischen Wert einer solchen Verfassung zumindest in Deutschland hauptsächlich Mitglieder der Generation überzeugt sind, die dem "Verfassungspatriotismus" das Wort reden. Dessen Überzeugungskraft schwindet aber in dem Moment, da im Westen nicht einmal mehr die Eltern der jungen Generation in Erinnerung haben, welche Bedeutung dem Grundgesetz in der doppelten Abgrenzung vom Nationalsozialismus und der Weimarer Republik unmittelbar nach dem Krieg zukam. Der Alltag der Demokratie kann nicht über die Wertschätzung eines Dokuments organisiert werden, das kaum einer gelesen hat, und das derjenige, der es liest, nicht wirklich versteht, wenn er nicht die Rechtsprechung des BVerfG und die kiloschweren Kommentare der Juristen kennt. Der symbolische Wert einer europäischen Verfassung könnte zudem nur vermittelt werden, wenn sie sich von den bisherigen Verträgen grundsätzlich unterschiede. Das aber will kaum jemand. Vornehmlich deutsche Juristen argumentieren zudem, es existiere bereits eine Europäische Verfassung, eben weil der EUV derart angewachsen ist und der EuGH Grundrechte berücksichtigt.

Schäubles und Lamers Begriff "Verfassungsvertrag" schränkt das Projekt gewissermaßen "von vorne" ein, die Bezeichnung des bisher Erreichten als "Europäisches Verfassungsrecht" gewissermaßen von hinten. Was ambitioniert klingt, nimmt sich bei näherem Hinsehen ziemlich bescheiden aus - in den Konsensmühlen der EU droht daraus wenig mehr als eine weitere Vertragsänderung zu werden. Es wäre falsch, den symbolischen Wert eines solchen Dokuments zu unterschätzen, derzeit aber ist zumeist das Gegenteil der Fall.

1951/52 einigte man mit der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) auf eine wirtschaftliche Integration und mit dem Scheitern der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG) waren Pläne einer politischen Integration für fast drei Jahrzehnte passé. Schon in den 50er Jahren hatte man allerdings behauptet, die wirtschaftliche Integration ziehe mehr oder weniger automatisch die politische nach sich. Auch bei der Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, der Verabschiedung der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) und des ambitionierten Binnenmarktprogramms wurde diese Logik immer wieder beschworen - als Selbstbestätigung, als notwendiges Ziel und als Trostpflaster für alle jene, die mit dem Ende des II. Weltkriegs das Ende der Nationalstaaten und das Entstehen des europäischen Bundesstaates als die - verglichen mit der Wirtschaftsgemeinschaft - moralisch wertvollere Größe verbunden hatten und verbinden. Es schien die Akzeptanz der Einigung zu erhöhen, wenn am Horizont immer wieder die politische Einigung auftauchte. Das hat sich mit der Währungsunion zum Teil geändert, und zum Teil nicht. Es hat sich geändert, weil man sich darauf geeinigt hat, einen zentralen Bereich staatlicher Souveränität - die Geldpolitik - einer supranationalen Organisation zu übertragen, die völlig unabhängig ist. Zweifellos wird die nationale Wirtschaftspolitik wesentlich von der EU mitbestimmt, ähnliches gilt für die Umwelt- und Verkehrspolitik. Aber keine dieser Politiken wurde bislang explizit der EU überschrieben, und nach wie vor läßt sich bekanntermaßen die Wirtschaftspolitik Frankreichs von der Großbritanniens deutlich unterscheiden. Die Geldpolitik aber wurde vollständig aus der Kompetenz der Mitgliedstaaten herausgelöst, weswegen ja auch Großbritannien vertragsgemäß und Schweden vertragswidrig vorläufig nicht an der Währungsunion teilnehmen wollen. Ein Stück politische Einigung ist aus dem idealisierten Horizont in die wenig ideale Gegenwart transferiert worden.

Die Verheißung politischer Einigung hat sich aber zugleich nicht grundlegend geändert, auch wenn die Politiker den Begriff "Bundesstaat" weitgehend aus dem Verkehr gezogen haben. Vor allem in der heißen Phase der Diskussion hieß es wieder, die Währungsunion zöge andere Politikbereiche auf die europäische Ebene. Anpassungsprozesse lassen sich tatsächlich beschreiben, wurden aber häufiger deklariert als genau beobachtet. So erhielt die Währungsunion das schöne Signet: "Vollendung des Binnenmarktes". Das kann man so sehen, wenn man es politisch so will. Darauf weist der schlichte Umstand hin, daß die Währungsunion aus einem ganzen Paket von Vorschlägen herausgelöst wurde. "Zwangsläufig" geschah das nicht, einem Gemeinsamen Markt genügen stabile Wechselkursmechanismen.

Es soll gar nicht bestritten werden, daß neue Anpassungszwänge entstehen, daß eine andere Haushaltsdisziplin gefordert ist, daß die Finanzpolitik davon betroffen ist. Aber zum einen wird es lange dauern, bis man einigermaßen zuverlässig wird sagen können, in welchem Maße welche Politikbereiche betroffen wurden; zum anderen wird es immer eine Frage des politischen Willens sein, wie man darauf reagiert, welche Änderung dadurch der EUV als Grundlage des Handelns der EU erfährt. Mit der Verheißung einer politischen Union als zwangsläufige Folge bestimmter Integrationsprozesse läßt sich heute die Identifikation nicht erhöhen.

Nationale Politik verweist nicht nur seit Jahren auf die Zwänge der "Brüsseler" Vorgaben, die sie selbst geschaffen hat, sondern gibt auch die großen Schritte der Integration, den Binnenmarkt, die Währungsunion, die Änderung der Agrarpolitik und in geringerem Maße die Erweiterung, als zwangsläufig aus. Worin soll aber der Reiz der Partizipation liegen, wenn dem Bürger suggeriert wird, die Entwicklung gehe nicht nur logisch, sondern zwangsläufig von statten?

Neben dieser "Zwangsläufigkeit" steht die Forderung, die Ziele der Integration konkreter zu benennen. Auch hier ist Skepsis angezeigt. Zunächst ist festzustellen, daß diese Forderung seit fast 50 Jahren nicht erfüllt werden konnte. Dahinter steckt eine tiefere Logik: Die Integration war deshalb ein so großer Erfolg, weil sie stets ergebnisoffen war. Hätte man 1952 oder 1958 oder 1967 oder noch 1987 eine Vertragsfassung oder eine Europäische Verfassung verabschiedet, die Ziele und Kompetenzen der EWG/EG genau festgelegt hätte, wäre wenige Jahre später jeweils eine grundlegende Änderung erforderlich gewesen - die auf Grund der Einstimmigkeit schwer zu erreichen gewesen wäre. Auch wenn nach 1989 das Feld der Integration überschaubarer geworden sein mag, besteht kein Grund, die Ergebnisoffenheit aufzugeben. Das hat einen eindeutigen Nachteil: Die EU kann nicht mit einem vertrauten oder neu definierten Begriff belegt werden. Der Vorteil aber wiegt schwerer: In einer sich so rasch wandelnden Zeit darf man sich den Gestaltungsspielraum nicht einengen. Wenn die grundsätzliche Ergebnisoffenheit als Wert und nicht als notwendiges Übel verstanden wird, kann man sich zudem stärker auf konkrete Ziele der Gemeinschaft konzentrieren. Im Vertrag von Amsterdam sind sie stärker als bisher formuliert, aber immer noch schwach (Art. 2 EUV). Die Ergebnisoffenheit der EU stellt auch die Konzepte "Verfassung" und "Parlamentarisierung" auf die Probe: Wenn damit die gegenwärtige Verfaßtheit verändert werden soll, muß sie genauer bestimmt werden, worauf hin diese Veränderung zielen soll.

Mit dem "Europa mehrerer Geschwindigkeiten" ist ein weiteres Konzept in der Diskussion, das bisher zu einseitig als Verfahrensfrage diskutiert und im Fall der Währungsunion, des Sozialprotokolls und des Schengener Abkommens mehr als Ausnahme hingenommen denn als Chance begriffen wurde. In Zukunft könnten bestimmte Ländergruppen häufiger in bestimmten Fragen vorangehen und andere zurückstehen. Was spricht dafür? Erstens ist das erreichte Integrationsniveau sehr hoch. Nach einigen Jahren des Übergangs werden auch die neuen Beitrittsländer so weit sein. Ein Europa mehrerer Geschwindigkeiten fiele nicht hinter dieses Niveau zurück, sondern ginge davon aus. Zweitens ist der Vorwurf, damit zerfalle die EU in verschiedene Ländergruppen, nicht überzeugend, zum einen auf Grund des genannten Integrationsniveaus, zum anderen, weil das Prinzip nicht "zwangsläufig" ausartet, sondern politisch beschränkt werden kann.

Zwei weitere Aspekte sind eng mit der Neubegründung von Legitimation verbunden. Denn drittens verlöre die quälende Frage, ob und in welchen Bereichen im Ministerrat die Einstimmigkeit zu Gunsten der einfachen Mehrheit aufgegeben werden könnte, an Brisanz und damit auch zum Teil den Charakter des Schacherns, wie er zur Zeit Gang und Gäbe ist, nach dem Motto: Gibst Du mir, geb’ ich Dir. Die Verbindung von zum Teil völlig verschiedenen Problemen aus Gründen der Konsensfindung wird immer undurchschaubarer, Versuche, sie zu erklären, werden ohnehin nicht unternommen. Das Problem würde durch ein Europa unterschiedlicher Geschwindigkeiten nicht beseitigt, aber abgeschwächt: Diskussionsspielräume werden eröffnet, in die die Bürger eindringen können. Drittens könnten bestimmte Länder eine Idee gewissermaßen erproben. Erweist sie sich als attraktiv, werden die anderen mitziehen, ist sie hingegen nicht praktikabel, fällt ein Rückschritt wesentlich leichter (und kostengünstiger aus) als wenn alle 20, später bis zu 30 Länder in einen Integrationsschritt eingewilligt haben. Korrekturen werden leichter vermittelbar, Diskussionen im nationalen Rahmen - allenfalls mittelfristig wird der europäische Diskussionsrahmen den nationalen an Bedeutung überlagern - haben eher Aussicht auf Erfolg.

Vorwürfe sind immer leicht zu machen. Die europäischen Staats- und Regierungschefs hätten den Amsterdamer Vertrag 1997 zu einem unstimmigen Konsenspapier gemacht und auf dem Europäischen Rat 1999 in Köln die dringend notwendige Reform der Agrarpolitik wieder nur schleppend vorangebracht. Beides ist richtig, aber in der Zuschreibung von Verantwortung zu kurz gegriffen. Vieles spricht dafür, daß in den Jahren nach dem II. Weltkrieg, da sich eine kritische Öffentlichkeit erst wieder formieren mußte, die Bevölkerung "weiter" war, als die Politiker, daß sie einen politischen Zusammenschluß gebilligt hätte, den die Zögerlichkeit der Politiker verhinderte. Heute, da Politiker meist erst auf die Umfragewerte schauen, bevor sie sich äußern, ist die Annahme eines solchen Mißverhältnisses fragwürdig. Man wird dem Europäischen Rat mehr oder weniger zubilligen müssen, Ausdruck öffentlicher Diskurse zu sein. Dabei ist freilich bekannt, daß einige Akteure - wie der deutsche Bauernverband oder die Presseorgane Ruppert Murdochs in Großbritannien - eine "Diskursposition" aufgebaut haben, die nichts mit dem Gleichheitsgrundsatz zu tun hat. Dieses Problem ist aber kein Spezifikum der Europa-Diskussion. Die erste mögliche Schlußfolgerung könnte deshalb lauten: weiter so. Weiter so mit der zähen Konsenssuche, weiter so mit der Behauptung, die Integration binde "automatisch" immer mehr Politikbereiche an die EU, weiter so mit den Lippenbekenntnissen zur Osterweiterung, weiter so mit dem Versuch, die EU historisch zu legitimieren. Das wäre nicht einmal zynisch, sondern bis zu einem gewissen Punkt pragmatisch. Der Pragmatismus käme allerdings an sein Ende, wenn immer mehr Länder sich immer häufiger gegen Entscheidungen aus Brüssel stellten - wie es derzeit Frankreich und Deutschland im Fall des Imports von britischem Rindfleisch tun - oder wenn die Bevölkerung eines Beitrittskandidaten nach Jahren des Wartens und der Enttäuschungen den Beitritt ablehnen würde - in Tschechien und Polen stehen die Chancen dafür derzeit nicht schlecht.

"Weiter so" führt dann zur totalen Lähmung der Institutionen, zur Abwendung der Menschen von "Europa", zu weiterem Glaubwürdigkeits- und damit Handlungsverlust. Weitere Visionen allerdings empfehlen sich für "Europa" derzeit auch nicht. Dazu sind die Probleme zu komplex und zu tief verwurzelt, als daß man sie einfach beiseite wischen könnte. Den vielen Vorschlägen weitere hinzuzufügen dürfte allemal unergiebiger sein, als die vorhandenen kritisch zu prüfen und miteinander in Beziehung zu setzen - ein Vorgehen, daß in der Vielstimmigkeit der Disziplinen und Akteure einer ausdifferenzierten Gesellschaft ohnehin anspruchsvoll genug ist. Dann erweisen sich beispielsweise ein Europa mehrerer Geschwindigkeiten und die grundsätzliche Ergebnisoffenheit des Einigungsprozesses womöglich auch als sinnvolle Werte einer europäischen Verfassung, die Diskussion des Demokratiedefizits könnte aus den nationalen Diskussionen um die Verfassung der Demokratie neue Impulse erhalten - und die von der CDU-Spendenaffäre angestoßene Debatte wäre kein schlechter Ausgangspunkt dafür. Entscheidend ist die Bereitschaft zur Differenzierung: Wer der Stärkung des Europäischen Parlaments das Wort redet, sollte die grundsätzliche Bedeutung der Stimmengleichheit für die Demokratie berücksichtigen, wer von der Verfassung spricht, sollte den bestehenden Grundrechtsschutz und den Verfassungscharakter der existierenden Verträge nicht verschleiern, sondern zum Ausgangspunkt seiner Überlegungen machen. "Transparenz" ist nicht nur eine notwendige Forderung an Politiker, sondern im übertragenen Sinn auch an jene Wissenschaftler und Journalisten, deren Argumentation ein hohes Gewicht hat. Zur Differenzierung gehört auch der alles andere als einfache Blick auf einen geographischen Raum, der lange stereotyp als "Ostblock" wahrgenommen und nach 1989 als potentielle Wirtschaftseinheit und Problemzone gründlich falsch eingeschätzt wurde. Der Wunsch, der EU beizutreten, ist in allen MOE-Ländern nicht von ökonomischen Erwägungen dominiert. Es geht ihnen ebenso um Sicherheit, um kulturelle Gemeinsamkeiten, um die "Rückkehr nach Europa", und das heißt: den Anschluß an eine Wertegemeinschaft, die nicht neu erfunden werden muß, sondern längst existiert, im Bewußtsein der Westeuropäer aber in beliebige Selbstverständlichkeit zu versinken droht. In die Diskussion um die Demokratie und das Demokratiedefizit bringen die jungen Demokratien eine Menge Erwartungen und Vorschläge ein, die letztlich auch die Legitimation der EU in den alten Mitgliedsstaaten stärken könnte. Entscheidend dafür ist, daß der Abschied von der in Zeiten der "Globalisierung" besonders beliebten Denkfigur politischen Handelns als Folge wirtschaftlicher Zwangsläufigkeiten gelingt. Es sei daran erinnert, daß der Beitritt Spaniens und vor allem des ökonomisch noch rückständigeren Griechenlands eine weitgehend politische Entscheidung war. Auch der Beitritt der MOE-Länder hat wesentlich und notwendig hohen symbolischen Wert, wenn auch die fragwürdige Dominanz der Wirtschaftsfragen in den begonnenen Beitrittsverhandlungen davon medienwirksam ablenkt.

Alle Reformvorschläge haben eines gemeinsam: ökonomische Fragen verlieren in einem Maße an Bedeutung, wie es die gewaltigen Anstrengungen zu Verwirklichung des Binnenmarktes und die Währungsunion kaum möglich erschienen ließen. Das ist kein Zufall, sondern Ausdruck der erneuten Infragestellung der Segenswirkungen eines sich selbst überlassenen Marktes. Hinter Bananenkisten und Bergen von Verordnungen und Richtlinien taucht Europa als kulturelle, historische und identitätsstiftende Konstruktion wieder auf. Wirksam können diese Vorschläge aber nur werden, wenn sie die Reform- als Bewußtseinsfrage begreifen. Politiker wie Wissenschaftler verstehen sich dabei hauptsächlich als Meinungsmacher und Handelnde. Sie müssen zu "transparenten" Zuhörern und Multipolikatoren werden, wenn sie die Reformprobleme über einen Zugewinn an Identifikation lösen wollen - und anders wird es nicht gehen.