Eine Nation im Aufbruch. Eine Generation vor dem Durchbruch. Was erwartet uns, junge Deutsche und Europäer in und mit der jungen Berliner Republik. Die Bonner Republik ist nicht gescheitert, doch ist es an der Zeit das gewachsene System der Bundesrepublik kritisch zu würdigen, notwendige Konsequenzen zu ziehen und Perspektiven aufzuzeigen. Welt und Gesellschaft haben sich gerade in den letzten 15 Jahren fundamental verändert. Mit dem Fall des eiseren Vorhang und der Einigung Europas müssen wir uns die Frage stellen, wie wir uns die Zukunft vorstellen. Wollen wir ein Europa der Einheit oder gar der Einheitlichkeit?

Veränderungen einzuleiten, das gilt natürlich auch und gerade für den Aufbau des Staates und der Macht und- Aufgabenverteilung. Föderalismus in Deutschland meint mittlerweile einen verworreren Exekutivföderalismus. Er ist verkommen zu einem intransparenten Geflecht aus Machtstrukturen und ist daher seiner zugedachten machtbegrenzenden Funktion kaum mehr dienlich.

Nach 50 Jahren Bundesrepublik ist es an der Zeit, den Föderalismus in Deutschland unter die Lupe zu nehmen. Wohin hat sich die eigentliche Idee eines föderalen Bundesstaates entwickelt? Ist der Föderalismus in seiner jetzigen Form zukunftsfähig in einem modernen Europa des neuen Jahrtausends, einer sich wandelnden Republik zwischen Bonn, Berlin, Brüssel und Budapest?

Nach 50 Jahren Bonner Republik muss die Frage aufgeworfen werden, ob die Länder tatsächlich Teil eines föderalistischen Systems sind oder ob hier nur eine föderalistische Fassade aufrechterhalten wird. Der föderale Bundesstaat hat sich zweifelsohne gewandelt. Vielfach wird geäußert, die Bundesrepublik hätte sich gar in einen unitarischen Staat (Konrad Hesse) verwandelt. Schließlich wird befürchtet, der Übergang von der Bonner zur Berliner Republik bringe einen weiteren Unitarisierungsschub mit sich. Unitarisierung meint hierbei das Bemühen der politisch Verantwortlichen, eine möglichst gleichmäßige Problemlösung durch Vereinheitlichung materieller Regelungen zu erreichen.

Werfen wir zunächst einen Blick auf den status quo. Das Grundgesetz gibt keine klare Trennung der Kompetenzen von Bund und Ländern vor. Es besteht zwar ein Grundsatz der Zuständigkeit der Länder in Artikel 30 und 70 des Grundgesetzes. Zu dieser grundsätzlichen Zuständigkeit der Länder weist das Grundgesetz allerdings ein weitgehendes Ausnahmesystem auf. Für den größten Bereich der Gesetzgebung besteht die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz, bei der entweder Bund oder Länder die Aufgabe wahrnehmen können. Nimmt der Bund sie wahr, sind die Länder aus dem Rennen. Diese Regelung hat der Bund voll ausgeschöpft und damit die Zuständigkeit der Länder in jenen Bereichen (z.B. Recht der Wirtschaft) ausgehöhlt, wenn zur Wahrung einheitlicher Lebensverhältnisse im Bundesgebiet ein Bedürfnis bestand. Diese Klausel war leicht zu erfüllen. Der Deckmantel der einheitlichen Lebensverhältnisse im Bundesgebiet wurde genutzt, um Regelungen zu schaffen, die mehr als nur Rahmenbedingungen sind. Vielmehr hat der Gesetzgeber versucht, von abstrakt-generellen Notwendigkeiten abzuweichen, um Einzelfallgerechtigkeit walten zu lassen. Hierin liegt ein tiefes Mißtrauen gegenüber den ausführenen Institutionen begründet, also vor allem den Ländern. Diese Anmaßung des Bundesgesetzgebers, alles regeln zu wollen und regeln zu können, führt zu einer Normenüberflutung. Dieser Vereinheitlichungsperfektionismus des Bundes dämmt damit die Experimentierfreude der Länder ein und stellt die Rechtseinheit über ein Maß des Notwendigen und Nachvollziehbaren.

Dies scheint auf den ersten Blick zu Lasten der Länder zu gehen, denn sie werden im Prinzip ihrer Kompetenz und damit ihrer politischen Eigenständigkeit beraubt. Man sollte daher meinen, die Länder hätten in der Vergangenheit erbitterten Widerstand gegen die Übermacht des Bundes geleistet. Hierbei ist allerdings zu berücksichtigen, dass der Bund ja nicht die alleinige Gesetzgebungsherrschaft hat, sondern dass die Länder durch den Bundesrat am Gesetzgebungsverfahren beteiligt sind. Es liegt damit eine Kompetenzverflechtung vor. Interessanterweise haben die Länder, oder genauer die Landesregierungen, die im Bundesrat die zentralstaatlichen Entscheidungen sachlich beeinflussen können, an der Erweiterung und vollen Ausschöpfung der Bundeskompetenz fast immer bereitwillig mitgewirkt. Die Länderregierungen haben den Verlust politischer Eigenständigkeit nämlich durch die Maximierung der Mitwirkungsrechte bei zentralstaatlichen Entscheidungen durch den Bundesrat kompensiert. Das durch diesen Beteiligungsföderalismus entstandene System legt die Bezeichnung eines "verkappten Einheitsstaats" (Heidrun Abromeit) nahe. Diese Schlussfolgerung rührt daher, dass die Politik die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse wie im Zentralstaat einheitlich ordnen will.

Welche Rolle nehmen die Länder nun noch ein?

Ihnen obliegt das Gros der Verwaltungskompenz, also die Befugnis, alle Gesetze, auch die des Bundes, auszuführen. Hierbei verbleibt den Ländern aber wenig eigenständiger politischer Spielraum. Es besteht daher die Gefahr, dass sie zum verlängerten Arm des Bundes verkümmern.

Auch die klassischen Länderhoheiten, wie Kultur, Innenpolitik, Wirtschafts- oder Landwirtschaftspolitik können die Länder immer weniger in voller Eigenständigkeit ausführen. In diesem Bereich gibt es z. B. Rahmengesetze oder andere Einflussmöglichkeiten des Bundes oder der EU, z.B. Hochschulrahmengesetz des Bundes, Aufbau von Europol im polizeilichen Bereich, die drohende Aufhebung der Buchpreisbindung oder das gesamte verworrene Subventionswesen.

Hervorzuheben ist aber eine weitere tiefgreifende Verflechtung, die aus der Bedeutung der Parteien resultierten ( vgl. Beitrag von Peter Hänsler in diesem Buch). Die Länder sind nicht immer als separate Einheiten anzusehen, vielmehr spielen parteipolitische Interessen im Rahmen von Entscheidungsprozessen eine große Rolle.

So war in den fünfziger Jahren zu beobachten, dass sich das föderale Spannungsverhältnis zwischen Vielfalt und Einheit durch den gesamtstaatlichen Parteienwettbewerb, welcher mit dem Parlamentarismus verbunden ist, in Richtung Gesamtstaatlichkeit auflöste. Der Parteienwettbewerb veranlasste die Parteien, möglichst geschlossen aufzutreten und den Bürgern im Bundesstaat eine soweit wie möglich einheitliche Politik anzubieten. Für regionale Unterschiede blieb vor allem den großen Parteien daher kein Raum. So ist es kein Zufall, dass die CSU, die nur in Bayern zur Wahl antritt, seit jeher viel dezidierter für landespolitische Autonomie eintreten kann als ihre Schwesterpartei CDU oder als die SPD. Die Verbindung von Bundesstaat und Parteiendemokratie kann die Handlungsfähigkeit des Staates aber durchaus beeinflussen. Dies wird immer dann deutlich, wenn unterschiedliche parteipolitische Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat bestehen, so vor allem in den siebziger und neunziger Jahren. Zwar wird dies teilweise dadurch abgeschwächt, dass die Länder ungeachtet ihrer politischen Mehrheiten zusammen gegen den Bund "kämpfen". Doch gerade bei klaren Bundesratsmehrheiten treten parteipolitische Gegensätze besonders klar hervor. Der Bundesrat ist daher nicht unbedingt die Institution, in der nur länderspezifische Interessen vertreten werden, dieser wurde und wird auch für parteipolitische Spielchen genutzt (1976, 1998).

Ein Vorteil der ausgebildeten Parteiendemokratie ist jedoch, dass ebenenübergreifende parteiinterne Kommunikationsstrukturen bestehen, die zur Beilegung von Bund-Länder-Streitigkeiten führen können. Damit wurde und wird die Kompromissbildung durch eine Reduzierung der Zahl der Beteiligten und der Interessen sowie der Verlagerung der Verhandlung in vertrauliche Zirkel vereinfacht.

Gerade hier besteht wieder das Problem der Transparenz für die Bürgerinnen und Bürger.

Repräsentative Demokratie ist sicher nicht so gedacht, dass Bürgerinnen und Bürger –wenn überhaupt- regelmäßig zur Wahl gehen, ansonsten aber kommentarlos hinzunehmen haben, was in undurchaubaren Verhandlungen von Politikern oder Beamten ausgehandelt wird und erst dadurch umsetzbar wird.

Diese Art von Entscheidungsfindung macht Politik für Bürgerinnen und Bürger eher uninteressant, schafft wenig Akzepanz oder motiviert kaum zum eigenen Tätigwerden.

Insgesamt betrachtet stellt diese Form des kooperativen Föderalismus eine diffuse Vermischung von Verantwortlichkeiten zwischen Bund und den Ländern dar, deren Folge eine Politikverflechtung ist, die unter einem gewaltigen Demokratiedefizit leidet (Fritz Scharpf).Der Sinn von Demokratie, sei es in direkter oder repräsentativer Form, nämlich von vornherein transparente politische Verantwortlichkeiten sichtbar und für den Bürger erlebbar zu machen, ist so nicht mehr gegeben.

Unterstützend ist hier noch hinzu zu fügen, dass durch die Abwanderung der gesetzlichen Regelungsmaterien von den Ländern auf den Bund durch die Mitwirkungsmöglichkeiten der Länderregierungen im Bundesrat eigentlich kein Verlust der Kompetenzen der Länder, sondern ein Verlust für die Länderparlamente vorliegt. Hier wird kommt wieder das Demokratiedefizit zu Tage, denn die direkt gewählten Repräsentanten haben keinen unmittelbaren Einfluss auf die Entscheidungsfindung. Sie könnten lediglich mittelbaren Druck auf "ihre" Landesregierung ausüben. Das föderalistische System untergräbt damit das Gewaltenteilungsprinzip. Gerade durch die Gewaltenteilung soll aber Macht begrenzt werden. Wird neben dem machtbegrenzenden Föderalismus auch die Gewaltenteilung weiter aufgeweicht, entfällt eine wirksame Begrenzung und Kontrolle bald vollständig. Und das dies kein anzustrebender Zustand ist, zeigt nicht zuletzt der Blick auf die deutsche Geschichte.

Nach dem Fall der Mauer sollte die Gelegenheit beim Schopf gefaßt werden, um der neuen Republik eine neue Verfassung zu geben. Doch der Aufschrei der Länder gegen die realexistierende Unitarisierung blieb aus. Auch von den Kommunen ist kaum Protest zu hören. Dabei sind sie es, denen all die Aufgaben (einschließlich ihrer Finanzierung) aufgebrummt werden, der sich Bund und Länder entledigen wollen. Ihre Möglichkeit, sich dagegen zu wehren, geht derzeit gegen Null.

Im Verlauf des Verfassungsreformprozesses hat sich der deutsche Föderalismus als wenig innovationsorientiert gezeigt. Dies wird auch dadurch deutlich, daß der Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung weiter vom Bund besetzt werden kann, wenn dies zur Wahrung der Wirtschaftseinheit erforderlich ist. Ob nun ein "Bedürfnis" zur einheitlichen Regelung besteht oder eine solche "erforderlich" ist, macht im Ergebnis keinen großen Unterschied. Auch scheint der Bundesrat Mitbestimmung statt Selbstbestimmung vorzuziehen, wobei die Mitbestimmung das Privileg der Landerexekutive ist.

Sinn und Zweck der Neureglung 1994 sollte es sein, der Vielfalt und auch der föderativen Wettbewerbsfähigkeit mehr Raum zu geben. Die Sperrwirkung des Art. 72 Abs. 1 GG bleibt aber bestehen, die ausgelöst wird, wenn der Bund die jeweilige Materie erschöpfend regelt und dies zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse erforderlich ist. Hier wäre etwas mehr Experimentierfreudigkeit wünschenswert gewesen. Scharpf macht hier einen Änderungsvorschlag: " Abweichend von Art. 72 Abs. 1 GG können die Länder im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung eine bundesgesetzliche Regelung durch Landesgesetz ersetzen oder ergänzen, wenn der Bundestag nicht dagegen Widerspruch erhebt". Hierdurch wären die Länder zumindest schon mal vor die Alternative gestellt, eine eigene Regelung zu treffen.

Welche Bedeutung der Regelung des Art. 72 Abs. 2 GG in Zukunft zukommt, ist fraglich, da der deutsche Wirtschaftsraum mit der Verwirklichung des Binnenmarktes im europäischen Wirtschaftsraum aufgeht. Außerdem wird die nationale Gesetzgebung die Gleichheit der Wettbewerbsbedingungen im europäischen Binnenmarkt nicht mehr sichern können. Europäisierung und Globalisierung (vgl. hierzu auch die Beiträge in diesem Buch von Claudius Wernick: "Die Berliner Republik als Übergang zu einem Europa der Regionen" und Christoher Gohl: "Republik im Umbruch – Politik im Umbruch") verlangen den Ländern eine größere Spezialisierung unter Berücksichtigung regionaler Besonderheiten ab. Nationale Rechtseinheit bedeutet im stärker werdenden internationalen Wettbewerb keinen Schutz vor Standortkonkurrenz mehr.

Im Zuge der europäischen Einigung müssen sich die deutschen Länder nicht nur mit dem Bund, sondern auch mit der EU auseinandersetzen, was ihre Kompetenzen betrifft. So ist das Fernsehen nicht nur ein Medium der politischen Kommunikation und der kulturellen Identitätsbildung, sondern auch eine Dienstleistung, für die der Marktzugang auf europäischer Ebene geregelt werden kann. Ebenso ist das kommunale Wahlrecht nicht nur eine Frage der landesrechtlich geregelten Kommunalverfassung, sondern tangiert auch die Freizügigkeit der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer im einheitlichen Wirtschaftsraum. Auch die Förderung von Wissenschaft und Kunst oder die Bekämpfung der Wirtschaftskriminalität hat die EU zu ihrer Sache gemacht. und als Folge der Abschaffung der Grenzkontrollen steht bereits die europäische Polizei auf der Tagesordnung.

Im Prozeß der europäischen Einigung haben die deutschen Länder Kompetenzen und Handlungsspielräume verloren und werden sie weiter einbüßen. Es sind Länderkompetenzen auf die Europäische Union übergegangen, aber auch Gesetzgebungskompetenzen des Bundes, welche die Länder zuvor auf den Bund übertragen hatten. So werden Rundfunkförderung, berufliche Bildung oder regionale Wirtschaftsförderung -also zum Kompetenzbereich der Länder gehörende Aufgaben- durch die Vollendung des Binnenmarktes hauptsächlich von der EU geregelt. Paradoxerweiser sind die Länder durch die Übertragung von Bundeskompetenzen fast härter betroffen als durch den Verlust originärer Landeszuständigkeiten, da hier nämlich der Verlust jener Mitwirkungsrechte droht, die die Länder bisher für den Verlust eigener Gesetzgebungskompetenzen entschädigt haben. Dies könnte damit kompensiert werden, daß dem Bundesrat stärkere Mitwirkungsrechte eingeräumt werden. Problematisch ist dies jedoch in Hinblick auf die Handlungsfähigkeit der europäischen Politik. Wenn nämlich der deutsche Beitrag zunächst noch von langwierigen innerstaatlichen Prozessen abhängt, droht die Gefahr der "doppelten Politikverflechtung".

Zu überlegen ist, ob nicht die Länder selbst anstelle des Bundes als Verhandlungspartner auf europäischer Ebene auftreten könnten.

Die Europäische Einigung bietet den Ländern die Chance, den Tausch der landespolitischen Autonomie gegen politische Mitbestimmung im Bund wieder rückgängig zu machen. Denn in dem Maße, wie Regelungskompetenzen auf die Europäische Union übergehen, verändern sich auch die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes gemäß Art. 72 Abs.2 GG. Was unter dem Gesichtspunkt der Wirtschaftseinheit geregelt werden muß, wird künftig europäisch geregelt werden müssen. Dann braucht aber das, was nicht europäisch geregelt werden muß, auch nicht mehr bundeseinheitlich geregelt zu werden und kann damit wieder den Ländern überlassen werden. Das, was ihnen an Einfluß auf die zentralstaatliche Gesetzgebung verloren gegangen ist, könnten sie also als größere Eigenständigkeit der Landespolitik und Landesverwaltung wieder zurückgewinnen.

Damit wäre ein Schritt getan in Richtung Primat der Gesellschaft. Denn die untersten staatlichen Ebenen, also Kommunen, Regionen und Länder sind es, die die Vermittlung an die Bürgerinnen und Bürger und die Kommunikation mit eben diesen übernehmen.

Während sich das Grundgesetz durch wirtschaftliche Neutralität auszeichnet, geht die EU von einem Modell der Marktwirtschaft aus. Setzt sich dieses letztlich durch, ist um so dringender eine Ebene notwendig, die dieses System für die einzelnen Bürgerinnen und Bürger sozialverträglich gestaltet. Diese Rolle der sozialen Abfederung können am besten die Regionen bzw. Kommunen als bürgernächste Ebene wahrnehmen.

In Deutschland ist der Föderalismus immer mehr zu einem Exekutiv- und Beteiligungsföderalismus geworden. Hat er also in seiner bestehenden Form als inflexibel, partizipationsfeindlich und reformunfähig ausgedient?

Das dies nicht so sein muß, zeigt ein Blick in die USA: Auch die amerikanischen Staaten haben im Lauf der zweihundertjährigen Geschichte der USA zahlreiche Kompetenzen und Aufgaben an den Bund abgeben müssen. Dennoch hat diese Entwicklung niemals zu einer Entziehung des eigenen politischen Gestaltungsprozesses der Gliedstaaten geführt. Ihre Autonomie und ihre politische Individualität sind vielmehr Bestandteil des Amerikanischen Konsenses. Natürlich läßt sich das amerikanische System schon allein der Größenunterschiede wegen nicht auf die Bundesrepublik übertragen. Doch es zeigt Chancen, die sich auch dem deutschen Föderalismus bieten.

Diese Chancen wurden bisher viel zu wenig erkannt und genutzt.

Welche Ziele sollen mit dem föderalistischen System eigentlich erreicht werden?

Zielsetzung ist regionalbezogene Vielgestaltigkeit, bzw. Unterschiedlichkeit der Lebensverhältnisse gemäß den Präferenzen der jeweiligen (Teil-) Bevölkerung. Damit ist vor allem kulturelle Vielseitigkeit gemeint, aber nicht der Ausbau finanzieller Unterschiede.

Ortsnahe Problemlösung könnte daher die notwendige Flexibilität und Sachnähe im Interesse der Menschen gewährleisten.

Wettbewerb als Motor zur Förderung der Vielgestaltigkeit im politischen, ökonomischen und kulturellen Bereich? Es geht hierbei zum einen um die Frage, inwieweit die Länder im Globalisierungs- und Lokalisierungsprozess mithalten können.

Globalisierung meint hierbei die weltweite Vernetzung ökonomischer, technischer und monetärer Zusammenhänge auf die der Nationalstaat heutiger Prägung keine Antworten, mehr zu geben weiß. Hingegen stellt der Lokalisierungsprozess eine entgegengesetzte Entwicklung dar. Regional bezogene Strategien werden entwickelt, um Probleme vor Ort unter reger Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger zu lösen, beispielsweise vielfach geschehend im Rahmen der Diskussionen um die Agenda 2000 ( vgl. zum "Glokalisierungsprozeß" auch die Beträge von Claudius Wernick und Christoher Gohl in diesem Buch).

Die Länder sind nun nicht die ortsnahe Ebene, doch sind sie sicherlich flexibler in der Fassung von regionalbezogenen Regelungen. Sie sind zu mehr in der Lage, als nur dem Ausführen von Vorgaben. Hierzu ist es aber notwendig den Ländern eine Eigenständigkeit zukommen zu lassen, damit sie nicht nur in den Wettbewerb mit anderen treten können, sondern vor allem den Präferenzen der Bevölkerung nachzukommen.

Letztlich geht es darum, inwieweit sich die für eine Marktwirtschaft konstituierende Grundidee des Wettbewerbs auch auf miteinander konkurrierende staatliche Institutionen übertragen lassen kann. Dies würde einen Wettbewerbsföderalismus bedeuten.

Doch was steckt hinter dem Schlagwort "Wettbewerbsföderalismus"?

Hierbei spielt in erster Linie die Eigenständigkeit der staatlichen Teileinheiten eine Rolle. Eigenständigkeit wird dabei allerdings nicht im staatsrechtlichen Sinne, das heißt unter dem Aspekt der Kompetenzen, definiert, sondern auch ökonomisch, also unter dem Aspekt der Aufgabenerfüllung aus eigener Kraft.

Doch was soll dieser Wettbewerb eigentlich bewirken ? Die Grundidee ist zunächst einfach: Jede Region bietet eine bestimmte Menge an (regionalen) öffentlichen Gütern an, für die sie von den Einwohnern Steuern erhebt, die ökonomisch den Charakter von "Steuerpreisen" haben; die Wirtschaftssubjekte wandern dann in die Regionen, die das für sie attraktivste Bündel von Steuern und Leistungen bietet. Durch das Wechselspiel der Regionen als Anbieter und der Haushalte als Nachfrager von öffentlichen Gütern wird dann insgesamt eine gesamtwirtschaftlich optimale Ressourcenallokation erreicht. Ähnlich wie Märkte bei privaten Gütern solle der Wettbewerb der Regionen für eine effiziente Versorgung mit (regionalen) öffentlichen Gütern sorgen (Tiebout, 1956).

Konkurriert werden soll daher in erster Linie um die Ansiedlung von Wirtschaftssubjekten und damit um Einnahmequellen.

Der Wettbewerbsföderalismus geht davon aus, dass das Konkurrenzprinzip auch im staatlichen Bereich zu mehr Innovation bzw. generell zu besseren Problemlösungen beiträgt, also einen entscheidenden Beitrag zur Modernisierung zu leisten vermag.

Als Problem erkennen die Verfechter des Wettbewerbsföderalismus aber auch an, dass es erforderlich ist, dass beim "Start" eine gewisse Chancengleichheit hinsichtlich Wirtschafts- und Finanzkraft besteht. Von einer solchen Chancengleichheit kann derzeit aber kaum die Rede sein, denn es bestehen erhebliche Unterschiede hinsichtlich der Wirtschafts- und Finanzkraft der einzelnen Länder. Daher müßte ein angemessener Wettbewerbsrahmen erst noch geschaffen werden.

Hierzu ist zunächst erforderlich, dass die Länder in ihrer Eigenständigkeit gestärkt werden. Dazu reicht eine Kompetenzrückübertragung vom Bund auf die Länder alleine nicht aus.

Gleichzeitig darf die Lastenverteilung nur unter strenger Berücksichtigung des Konnexitätsprinzips (Die Ausgaben folgen den Aufgaben) erfolgen.

Gerade im Bereich der Einnahmequellen stellt sich die Frage, ob die Länder auch diese in selbständig regeln sollen. Denkbar wären hier mehrere Wege.

Den Ländern könnte ein eigenes Steuerfindungsrecht eingeräumt werden. Ein solches steht beispielsweise den Schweizer Kantonen zu. Dieses würde die Eigenständigkeit und Unabhängigkeit der Gliederungen stärken.

Eine andere Möglichkeit bestünde in der Gewährung eines Hebesatzrechtes der Länder zu einer der flexiblen und ertragreichen Steuerarten, z.B. der Einkommenssteuer. Denkbar wäre es auch von Bund oder EU einen Steuerrahmen vorzugeben, in welchen die Länder ihre Sätze festzusetzen können sind.

So würden nach allen Möglichkeiten Steuerunterschiede bestehen. Dies ist vom Grundsatz her wünschenswert, denn auch das Steuerrecht darf vielfältig und bedarfsorientiert sein. Problematisch erscheint aber, dass die Länder gegeneinander in einen Steuerwettbewerb treten könnten und ein regelrechtes Steuerdumping die Folge ist. Insbesondere finanzkräftigere Länder könnten durch Steuersenkung eine scharfe Abwerbungspolitik hinsichtlich flexibler Wirtschaftssubjekte einleiten. Doch sind diese Gefahren eher marginal. Die Chancen die für die Unabhängigkeit der Länder bestehen, die dann nicht mehr nur noch am finanziellen Rockzipfel des Bundes hängen, sind nicht zu unterschätzen. Das momentane Problem des deutschen Steuerrechts ist dessen Unübersichtlichkeit.

Ein weiterer verworrener Komplex von gemeinsamen Kompetenzen und Finanzen des Bundes und der Länder ist die Mischfinanzierung nach Art. 104a Abs. 4 des Grundgesetzes, auch hier gilt es, Transparenz zu schaffen und Entflechtung voran zu bringen.

Vorbild hierfür könnte das amerikanische Modell sein: Der amerikanische Föderalismus enthält keinen Länderfinanzausgleich, den Gliedstaaten und Kommunen ist die Besteuerung selbst überlassen.

Wären all diese Kriterien erfüllt, könnten sich die Länder dem Wettbewerb untereinander stellen.

Führt nun aber der Wettbewerbsföderalismus wirklich zum Ziel, nämlich dazu, dass die Regionen gestärkt und sich im Prozess der Europäisierung und Globalisierung langfristig behaupten können? Der Gedanke, der sich dahinter verbirgt "Der Markt wird´ s schon richten" zieht sich wie ein roter Faden durch alle Politikbereiche. Der Wettbewerbsföderalismus darf jedoch nicht allein auf die ökonomische und finanzielle Schiene reduziert werden. Vielmehr sollen die Länder auch auf kulturelle und regionale Bedürfnisse der Bevölkerung reagieren können. Es muss daher gerade ein politischer Wettbewerb bestehen.

Der Länderfinanzausgleich bildete in den letzten Jahren einen zentralen Streitpunkt in der deutschen Politiklandschaft. Ausgangspunkt ist, dass die sich Länder in ihrer Finanzkraft erheblich unterscheiden. Um diese Unterschiede zu verringern, gibt es zum Einen den vertikalen Finanzausgleich, und zum anderen den horizontalen Finanzausgleich.

Das Bundesverfassungsgericht hat Anfang November 1999 entschieden, dass der Länderfinanzausgleich neu zu ordnen ist. Dabei ist fehlende Transparenz einer der Hauptkritikpunkte. Rund 50 Milliarden Mark werden jährlich zwischen den Ländern und dem Bund hin und her geschoben. Diese Umverteilung läßt bisher aber nachvollziehbare Kriterien vermissen.

Der zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts fordert daher, dass Bund und Länder die Modalitäten des Finanzausgleichs durch ein Maßstäbegesetz völlig neu regeln müssen. Sollte dies nicht bis Ende 2002 erledigt sein, ist der Finanzausgleich verfassungswidrig.

Zum horizontalen Finanzausgleich wird ausgeführt, dass die Finanzkraftunterschiede unter den Ländern zwar verringert, aber nicht beseitigt werden sollen. Es ist die richtige Mitte zu finden zwischen Selbständigkeit, Eigenverantwortlichkeit und Bewahrung der Individualität der Länder auf der einen und der solidargemeinschaftlichen Mitverantwortung für die Existenz und Eigenständigkeit der Bundesgenossen auf der anderen Seite. Eine finanzielle Gleichstellung der Länder ist nicht erforderlich, sondern eine ihren Aufgaben entsprechende hinreichende Annäherung ihrer Finanzkraft.

Ferner kann es ist Zukunft auch weiterhin finanzwirtschaftliche Bundesinterventionen in Form der Bundesergänzungszuweisungen geben, die Sonderlasten einzelner Länder berücksichtigt.

Das Solidarsystem soll daher nach Willen der Verfassungsrichter bestehen bleiben. Einem reinen Wettbewerbsföderalismus wird damit eine klare Absage erteilt.

Wettbewerb und Eigenständigkeit müssen aber sein.

Diese Grundsätze des Bundesverfassungsgerichts sollten daher nicht lediglich den Bereich der Finanzverfassung berühren, sondern von umfassender politischer Bedeutung sein. Sie sollten als Auftrag zur Reform des Föderalismus verstanden werden, in welcher Transparenz und Eigenständigkeit zu wesentlichen Elementen werden.

Um im Europäischen Raum auf Dauer als staatliche Einheit bestehen zu können, muss den Ländern eine gewissen Größe bzw. Wirtschaftskraft innewohnen. Eine ernsthafte Debatte über die Neugliederung der Bundesländer ist daher dringend erforderliche, um Länder zu schaffen, die an Größe und Stärke mit anderen EU-Mitgliedstaaten wie Dänemark oder Belgien verglichen werden können. Dass die Länder dazu aber willens und fähig sind, erscheint derzeit mehr als fraglich, wie auch der gescheiterte Versuch der Fusion der Länder Brandenburg und Berlin zeigt.

Darüber hinaus ist zweifelhaft, ob eine Neugliederung der Länder überhaupt sinnvoll ist. Hierbei ist nicht nur die wirtschaftliche Betrachtung ausschlaggebend, sondern auch die Identifikation der Bürgerinnen und Bürger mit ihrem Land heranzuziehen. Bei Gründung der Bundesrepublik waren viele Länder lediglich Zufallsprodukte. Anders war dies nur in Bayern, wo allerdings auch ein ausgeprägtes "bayerisches Bewußtsein" zu beobachten ist. Inzwischen bestehen die westdeutschen Länder aber bereits 50 Jahre und die ostdeutschen Länder 10 Jahre. In dieser Zeit hat sich durchaus ein "Landesbewußtsein" der Einwohnerinnen und Einwohner entwickelt und dieses wird auch weiterhin gefördert, was sich nicht zuletzt an Veranstaltungen wie dem Hessentag oder dem Tag der Niedersachsen zeigt.

Nichtsdestotrotz kommt der territorialen Gliederung und den Größe-Relationen im interstaatlichen Föderalismus ein hoher Stellenwert zu. Zwar erfordert dies nicht unbedingt Symmetrie in Größe und Ressourcenausstattung, doch muß die Möglichkeit der Aufgabenbewältigung aus eigener Kraft garantiert sein.

Erste Schritte sind bereits gemacht worden, zumindest was einzelne Bereiche angeht. So wurde die Territorialstrukur der Landeszentralbanken geändert, ebenso wie die des öffentlich-rechtlichen Rundfunks.

Trotzdem fehlte bisher der notwendige Mut sowie ausreichende Überzeugungsarbeit durch die Politik, was nicht zuletzt auch mit Verlustängsten von Politikerinnen und Politikern zusammenhängt, deren jeweiliger Machtbereich sich durch eine Neugliederung entscheidend verändern könnte. Doch gehört diese Frage zu einer ernsthaften Debatte zur Staats- und Verwaltungsmodernisierung unabdingbar dazu.

Im Vergleich mit wirtschaftlich erfolgreichen europäischen Kleinstaaten (z.B. Schweiz, Niederlande, Schweden) sind jedenfalls die größeren deutschen Länder weder kleiner noch für den europäischen Wettbewerb schlechter ausgestattet. Was ihnen aber fehlt, ist die Fähigkeit, die für ihre Region erfolgversprechende Anpassungs- und Nischenstrategien auch durch legislative Regelungen zu unterstützen. Stattdessen sind sie an bundeseinheitliche Regelungen gebunden, die bestenfalls Lösungen bieten, die für den Durchschnitt der Regionen brauchbar sind.

Eine weitere Lösungsmöglichkeit könnte eine erhöhte Koordination einzelner Länder bieten. Auch unter den Ländern besteht nämlich Koordinierungsbedarf, zum Beispiel bei der Raumordnung, der Wirtschaftsförderung oder der Planung und Finanzierung von Infrastruktureinrichtungen.

So wird beispielsweise zwischen den Ländern Hamburg und Schleswig-Holstein immer wieder die Finanzierung des Hamburger Nahverkehrsnetzes oder von Kultureinrichtungen sowie Schulen diskutiert. Schließlich nutzten viele Einwohner des Umlandes das Kulturangebot der Stadt. Auf der anderen Seite geht die Auseinandersetzung um die Aufnahme von Hamburger Hafenschlick in die Mülldeponien und Verbrennungsanlagen des Umkreises.

Auf den ersten Blick mag man hier denken, "na und, sie werden sich schon irgendwie einigen". Doch wer sind "sie" eigentlich, die hier Lösungen finden müssen und letztlich Kompromisse eingehen? Und auf wessen Kosten werden die Kompromisse eingegangen? Lösungen lassen sich hier nur durch Verhandlungen und Kompromisse finden. Damit solche notwendigen Verhandlungssysteme langfristig funktionieren, müssen rechtlich tragfähige Strukturen geschaffen werden, durch die die Bereitschaft zu künftigen Verhandlungen über Regierungs- und Personalwechsel hinaus erhalten bleiben. Das bedeutet aber gleichzeitig, daß in den betroffenen Ländern ein Zentralisierungsschub stattfindet, da die Verhandlungen ausnahmslos auf Regierungsebene stattfinden. Dies ist jedoch gerade in Hinblick auf das Demokratieprinzip problematisch. Denn wo bleibt der politische Einfluß einer von einer Mülldeponie betroffenen Gemeinde, wenn auf höchster ministerieller Ebene eine Lösung ausgehandelt wird, die die Gemeinde letztlich zu tragen hat ? Und wo bleibt der Einfluß des einzelnen Bürgers? Zwar zeichnet sich das System der Bundesrepublik Deutschland durch eine repräsentative und keine direkte Demokratie aus, doch hat auch die Repräsentation ihre Grenzen und dem Bürger sollten politische Entscheidungen doch so transparent wie möglich bleiben.

Im Ergebnis hat Koordination erhebliche Vorteile gegenüber Zentralisierung und ist auch lange nicht dasselbe. Denn Kooperation ist nicht zwingend vorgeschrieben, so dass es einem kooperationsunwilligen Land erlaubt ist, sich auf seine verfassungsrechtliche Alleinzuständigkeit zu berufen.

Die Hinterlassenschaft der Bonner Republik hinsichtlich des Kompetenzwirrwarrs gilt es zu entflechten. Dieses System zeichnet sich vor allem durch mangelnde Transparenz und Ineffizienz aus. Die Folge ist, dass denjenigen, für die Politik eigentlich gemacht werden sollte, nämlich den Bürgerinnen und Bürgern, jegliche Möglichkeit des Nachvollziehens politischer Entscheidungen genommen wird. Es ist daher erforderlich, dass die jetzige Kompentenzverteilung nicht nur überdacht, sondern dringend reformiert wird. Hier gilt es, rationale Entscheidungen unter wirklicher Beachtung des Grundsatzes der Subsidarität zu treffen. Die Aufgabenverteilung darf sich allerdings nicht nur auf die staatlichen Ebenen beschränken. Vielmehr muss gerade die kommunale Ebene stärker berücksichtigt und eingebunden werden. Die Kommunen müssen als bürger- und damit sach- und problemnahe Ebene stärkere politische Bedeutung erlangen. Hier kann der Primat der Gesellschaft ansetzen. Bürgerinnen und Bürger sollen vermehrt an politischen Entscheidungsprozessen beteiligt werden (vgl. auch Beitrag von Christopher Gohl in diesem Buch) Durch die Nutzung neuer Patrizipationsformen, besteht die Chance, erfolgreiche Problemlösungsstrategien zu entwickeln. Ein weiteres Abwälzen von Lasten können die Kommunen nicht mehr hinnehmen.

Ein Modell der interregionalen Zusammenarbeit stellt das von dem Schweizer Bruno Frey entwicklte FOCJ (funktional, overlapping, competing, jurisdicions) dar. FOCJ sind nicht gebietsbezogen, sondern sollen allein der gemeinsamen Wahrnehmung bestimmter Aufgaben dienen. FOJC können länderübergreifende Träger offentlichen Aufgaben sein. Sie treten gegeneinander in Wettbewerb und arbeiten effizient und transparent. Gegenüber traditionellen Körperschaften weisen sie gewichtige Vorteile auf. So z. B. starke demokratische Instrumente und vor allem eine Austrittoption für die Bürgerinnen und Bürger.

Ein Modell, was auch für die bundesdeutschen Regionen interessant sein könnte, denn so ließen sich besonders auch länderübergreifende Problemlagen, die an Grenzgebieten auftreten, lösen.

Mehr Eigenständigkeit der Regionen auf der einen Seite, einheitliche europäische Standards auf der anderen Seite. Brauchen wir dazwischen überhaupt noch eine Ebene, nämlich die des Nationalstaats? Ist der "Bund" nicht überflüssig? Könnten die Länder ihre Interessen auf europäischer, bzw. internationaler Ebene nicht selbst vertreten?

Wenn wir es ernst meinen mit der europäischen Integration, dann müssen soziale und arbeitsrechtliche Standards, ökonomische Rahmenbedingungen und Teile des Steuerrechts (etc..) europäisch geregelt werden. Dann ist jedoch die Bedeutung des Art.72 Abs. 2 GG, der dem Bund die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz zur Wahrung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder zur Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit gewährt, marginal.

Schaut man sich den Bereich der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes an, so stellt man fest, dass auch diese schon teilweise im Kompetenzbereich der EU liegt, z. B. das Währungswesen, Freizügigkeit des Warenverkehrs. Andere "klassische" Bundeskompetenzen wie auswärtige Angelegenheiten und Verteidigung werden in naher oder ferner Zukunft ebenfalls europäisch geregelt werden. Bestes Beispiel bietet das aktuelle Urteil des EuGH, nach dem Frauen Zugang zu Kampfeinheiten der Bundeswehr erhalten.

Die Tage des Nationalstaats alter Prägung scheinen daher gezählt. Die Zukunft gehört den Regionen (vgl. auch Beitrag von Claudius Wernick in diesem Buch) .

Andererseits sollte das nationale Identitätsgefühl der Bevölkerung nicht unterschätzt werden. So verstehen sich die meisten Europäer derzeit noch in erster Linie als Deutsche, Franzosen oder Italiener und nicht als Europäer, was nicht zuletzt an der mangelnden sprachlichen Verständigung liegt.

Die Nationalstaaten werden daher wohl keine gänzlichen Verdrängung erfahren (dürfen). Sie werden natürlich auch zukünftig eine tragende Stütze Europas sein. Ihnen obliegt die Rolle der Transformatoren, der Übersetzer, der Traditionspflege und Zivilsymbolik (vgl. Beitrag von Sebastian Wogenstein: "Balkanisierung oder Love-Parade: Identitäten und (Zivil-)Religion in der pluralistischen Zivilgesellschaft).

Eine Vorreiterolle in dieser Hinsicht würde der Berliner Republik gut anstehen.

Eins ist gewiß: Reformen sind notwendig. Das neue Jahrtausend sollte als Wendepunkt genutzt werden, um auf eine fruchtbare Debatte über die Zukunft der Berliner Republik Taten folgen zu lassen. Der Spagat zwischen Zentralisierung und Dezentralisierung muss unter Berücksichtigung des Subsidiaritätsprinzips vollzogen werden. Alle Ebenen müssen ihre Zuständigkeiten in Frage stellen und dürfen nicht krampfhaft an ihnen festhalten.

Die EU muss endlich demokratisiert werden. Doch darf sie es nicht sein, die sämtliche Kompetenzen zukünftig aufsaugt. Es gibt sehr wohl die Notwendigkeit für eine Vielzahl von Standards und Rahmenbedingungen, doch darf dies nicht zu einer generellen Vereinheitlichungspraxis führen.

Von einer optimalen Lösung sind wir wohl noch weit entfernt. Positiv läßt sich jedoch feststellen, dass in der öffentlichen Diskussion ein verstärktes Problembewußtsein vorhanden ist. Doch sollten auch Lösungsansätze wie der des Wettbewerbsföderalismus mit kritischem Blick durchleuchtet werden. "Der Markt wird´s schon richten" ist kein Allheilmittel. Ein harter Standortwettbewerb kann Probleme weiter verschärfen und bestehende Kluften vergrößern. Und durch Kooperation scheint zwar ein größtmöglicher Gesamtnutzen erreicht werden zu können, doch geht dies auch zu Lasten der Demokratie. Die Länder sollten daher überlegen, welche Aufgaben sie auf die Kommunen übertragen können. Schließlich bilden sie die Ebene, mit der einzelne Bürger am ehesten in Berührung kommen und auf die sie dementsprechend am ehesten Einfluß ausüben können. Im Ergebnis muss in Regionen und damit auch länderübergreifend gedacht werden, um wirklich Besserung zu erzielen. Der Gedanke vom Europa der Regionen darf nicht nur als Vision, sondern muss zukünftig als Auftrag verstanden werden. Der nationalstaatliche Föderalismus hat sich überlebt. Nur ein starker europäischer Föderalismus kann die Probleme zwischen Globalisierung und Lokalisierung lösen.

Mit "Reförmchen" ist es nicht getan. Hier und dort etwas "herumzudoktorn", löst das Kernproblem nicht.

Erforderlich ist statt dessen ein tiefgreifender Bewußtseinswandel bei Politikern wie Bürgern hin zu einer politischen Kultur, die Abschied nimmt von so manchen eingefahrenen Erwartungshaltungen und Verhaltensmustern. Gefordert ist außerdem der Mut zu Innovationen, deren Ergebnisse vorab kaum zureichend und umfassend zu prognostizieren wären.

Nur mit dem notwendigen Mut zu Veränderungen kann die Neuverteilung der Staatsaufgaben, die Reform der Finanzverfassung und nicht zuletzt eine sinnvolle Länderneugliederung auf dem Hintergrund der zunehmenden Europäisierung umgesetzt werden.

In jedem Fall aber sollten Chancengleichheit und Solidarität auch, bzw. gerade im Föderalismus Geltung erlangen. Dies umzusetzen sollte zentrale Aufgabe der Berliner Republik sein.

Anke Brenne, geb. am 04.04.1975, wohnhaft in Kassel, ehemalige Stipendiatin der Friedrich-Ebert-Stiftung, Doktorandin im öffentlichen Recht

Dagmar Brosey, geb. am 06.06.1975, wohnhaft in Osnabrück, ehemalige Stipendiatin der Friedrich-Ebert-Stiftung, Rechtsreferendarin